Le tourisme à tout prix en République dominicaine
Dans la collection « Carnets de pensée critique latino-américains », le CLACSO présente « Le tourisme à tout prix en République dominicaine : la capture des incitations fiscales – acteurs et ressources du pouvoir », par Gilda Masiell Solano Cabrera, et « Gestion des fonds publics, système judiciaire et corruption en Haïti (2008-2019) : entre capture de l’État et reproduction des inégalités », par Lefranc Joseph.
Le tourisme à tout prix en République dominicaine. La captation des avantages fiscaux : acteurs et ressources du pouvoir
Gilda Masiell Solano Cabrera*
Depuis les années 1990, le tourisme est la principale source de devises étrangères de la République dominicaine. Avec une population de près de 10 millions d'habitants, elle est le troisième pays d'Amérique latine et des Caraïbes en termes d'accueil de touristes non résidents (6.7 millions), ce qui en fait l'une des principales destinations touristiques des Caraïbes, d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud.
D’un point de vue traditionnel, le dynamisme et l’ampleur des indicateurs macroéconomiques montrent que le secteur a connu le succès grâce à sa contribution à l’économie : sa contribution au produit intérieur brut est de 7.6 %, à l’emploi de 7 %, il représente environ 38 % des exportations de biens et services et 25 % du total des devises étrangères générées dans le pays (Banque centrale de la République dominicaine, 2018).
Toutefois, d'un point de vue critique et global, force est de constater que cela a été possible au prix de coûts environnementaux, sociaux et financiers considérables, inconcevables dans tout modèle économique visant la durabilité. Le modèle de développement touristique dominant est celui des enclaves ou des formules « tout compris ». [1]ce qui entraîne une fuite d'environ 80 % de la production (les ressources restent dans les pays d'origine des touristes).
Concernant les recherches menées, nous avons étudié en particulier les acteurs qui exercent leur pouvoir, par divers mécanismes, pour influencer les décisions de réforme du cadre qui régit les incitations fiscales au tourisme pour attirer les investissements étrangers, c'est-à-dire la loi 158-01 pour la promotion du développement du tourisme, en les adaptant dans leur portée, leur composition et leur durée aux stratégies commerciales d'expansion du secteur hôtelier et immobilier, au détriment de ce que cela implique en termes de redistribution et, par conséquent, dans la qualité démocratique des institutions publiques.
Par ailleurs, ce résumé de recherche présentera les principales conclusions et les pistes d'action proposées dans notre étude de cas pour contrer le captation des politiques publiquesce qui, en termes monétaires, a représenté un coût de 820 millions de dollars américains pour la République dominicaine sur dix ans (40 % des recettes fiscales actuelles en 2018).
Le principal élément de preuve que nous avons trouvé pour étayer l'affirmation selon laquelle une capture est effectivement en cours est que cette législation ne correspond pas à l'esprit de sa création : accélérer le processus de développement de l’industrie touristique dans les régions à fort potentiel qui n’ont pas encore atteint le niveau de développement escompté [2001].
Avec près de vingt ans d'avance, 85 % de l'offre hôtelière est fortement concentrée dans cinq des trente-deux provinces du pays, un chiffre quasi identique à celui de 2000 où elle s'élevait à 84 % pour seulement quatre provinces. Il convient de noter que 72 % des chambres se situent dans des complexes hôteliers de plus de 300 chambres, fonctionnant selon la formule enclave ou tout compris. Par ailleurs, une analyse des incitations accordées par cette loi a révélé qu'entre 2001 et 2018, 58 % d'entre elles ont été attribuées à la zone touristique de Bávaro-Punta Cana (269/466), qui concentre également près de la moitié de l'offre hôtelière nationale (près de 40 20 chambres).
Par ailleurs, bien que de nombreuses études démontrent que les incitations fiscales — en particulier celles vacances fiscales– ils ne sont pas rentables[2]Les élites du tourisme, représentées au sein de l'Association nationale des hôtels et du tourisme (Asonahores), sont parvenues à adapter la législation aux exigences du capital touristique hôtelier et immobilier afin de maximiser la rentabilité de leurs investissements.
Ces élites exercent un tel pouvoir économique qu'elles constituent une menace latente pour le pouvoir politique si celui-ci ose prendre des décisions préjudiciables aux intérêts de leurs entreprises. Dans ce contexte, elles sont confrontées à plusieurs dilemmes : une économie peu diversifiée où le tourisme est la principale source de devises étrangères, une dépendance vis-à-vis des principaux pays émetteurs de touristes qui contrôlent les flux mondiaux de personnes, de capitaux et d'échanges commerciaux, et, par conséquent, un modèle économique où la redistribution des profits est minimale.
Daude, Gutiérrez et Melguizo (2014), se référant aux élites touristiques dominicaines, ont déclaré que les acteurs clés travaillent au sein du cadre institutionnel pour rechercher les résultats qui correspondent le mieux à leurs objectifs par deux voies : la pression pour préserver leurs positions privilégiées lorsqu'ils ont le contrôle (ils deviennent d'importants lobbyistes pour empêcher les changements) et la pression pour modifier les règles du jeu lorsqu'ils ne contrôlent pas les mécanismes (ils exercent une pression importante pour changer la situation).
Dans notre étude, analysant les cinq modifications apportées à la législation actuelle (Loi 184-02, Loi 318-04, Décret 835-08 qui modifie son règlement d'application, Loi 253-12 et Loi 195-13), nous avons conclu que même en ayant le contrôle des mécanismes et une position privilégiée, ceux-ci nous incitent à évoluer vers une meilleure position dans un contexte commercial en constante évolution.
La loi 195-13 a été la modification la plus radicale et la plus définitive : ils ont réussi à étendre la couverture géographique des exemptions à l'ensemble du pays, à les prolonger de 10 ans à 15 ans supplémentaires et à les appliquer non seulement aux nouvelles constructions et aux équipements initiaux, mais aussi à la rénovation et/ou au réaménagement des installations hôtelières existantes et des projets touristiques déjà classés qui utilisent les exemptions.
Selon Luis Emilio Rodríguez, président du conseil d'administration d'Asonahores entre 2012 et 2014, dans son discours de fin de mandat, il a noté : « Dès le début de notre mandat, nous avons ressenti la nécessité de défendre notre secteur contre les assauts de la réforme fiscale. » [2012]… Avec la promulgation de la loi 195-13, nous avons veillé à ce que les effets directs sur le secteur du tourisme soient modifiés. »
Et comment ont-ils procédé à la capture ? Eh bien, d’après la reconstitution des événements à partir des preuves fournies par le Sénat de la République, les actions suivantes ont été identifiées :
(i) le développement des débats internes organes législatifs sans contrôles et contrepoids techniques adéquats ni intérêts particuliers ;
(ii) les élites s'efforcent de légitimer un discours dans l'opinion publique veiller à ce que le pouvoir législatif tienne pour acquis les prémisses relatives aux avantages des incitations
(iii) Il existe des intérêts communs entre les élites politiques et économiques, une situation dont les élites ont su tirer profit. mener des réunions privées avec des acteurs politiques clés - lobbying - en dehors des espaces institutionnels délibératifs. Ce dernier mécanisme sera éventuellement combiné avec un autre. portes tournantes- exercer une action plus puissante (Le ministre du tourisme de [2008-2020] possède deux sociétés immobilières et entretient des relations très étroites avec des hommes d'affaires, allant même jusqu'à se proposer comme candidat à la présidence lors des primaires de son parti.
Compte tenu de ce qui précède, nous proposons 9 axes d'action pour contrer la mainmise sur cette politique publique :
- Évoluer vers un modèle économique plus diversifié et moins dépendant d'un secteur aussi fragile face aux aléas extérieurs comme le tourismeL'économie dominicaine est fortement dépendante des recettes en devises issues du tourisme, qui, avec les autres exportations, les investissements étrangers, les obligations et les transferts de fonds des migrants, constituent une part importante du revenu courant figurant dans la balance des paiements. De plus, les revenus générés par ce secteur dépendent fortement du nombre de touristes amenés par les voyagistes et les chaînes hôtelières internationales. Le tourisme n'est pas non plus la spécialisation productive la plus adaptée à un pays en développement, car il a été clairement démontré qu'il n'existe aucun lien direct entre tourisme et développement : la main-d'œuvre est en grande partie non qualifiée, nécessite peu de technologies sur place et un soutien étatique constant, sa productivité est faible et il compromet la conservation des ressources naturelles actuelles et futures.
- Concevoir et mettre en œuvre des stratégies à long terme pour une plus grande diversification territoriale du tourisme, en privilégiant des modèles renforçant les liens communautaires et ayant un faible impact environnemental. Plus de qualité, moins de quantité. Il ne s'agit pas seulement de repenser la dépendance économique au tourisme, mais aussi celle au modèle d'enclave qui prédomine dans le secteur hôtelier. Si l'on ne peut affirmer que ce modèle résulte uniquement d'une captation du marché, car nous avons déjà démontré que, même en l'absence d'incitations, d'autres dynamiques l'ont favorisé (dévaluation de la monnaie, internationalisation des groupes hôteliers espagnols, faible recouvrement des impôts par l'État dominicain, entre autres), on peut néanmoins dire que la conception même des incitations encourage les grands projets hôteliers et immobiliers qui créent des espaces élitistes et dégradent des territoires par le biais du tourisme. Le rôle actif du ministère du Tourisme, à travers ses plans de développement, est essentiel à cet égard.
- Afin de rétablir le rôle prépondérant du ministère des Finances dans la gouvernance des incitations fiscales, pour leur conception, leur mise en œuvre, leur évaluation, ainsi que pour leurs réformes ultérieures. Cette action vise à rétablir le rôle prépondérant du ministère des Finances dans les décisions qui entraînent des modifications de la législation en vigueur, ainsi que dans les espaces institutionnalisés de gestion de ces mesures.
À cet égard, il est nécessaire de redéfinir le rôle du secteur privé au sein du Conseil de développement du tourisme, afin qu'il ne puisse disposer du même pouvoir délibératif que l'organe directeur quant à l'octroi ou non d'incitations aux entreprises. Le monde des affaires ne saurait être à la fois juge et partie. Par ailleurs, il est urgent de mener des études plus approfondies modélisant les conséquences d'une absence de dispositif d'incitation, car cela ne saurait justifier l'absence de remise en question. N'ayant nous-mêmes aucune certitude quant à l'issue de cette situation, nous nous limitons pour l'instant à proposer des mesures visant à améliorer la gouvernance du Conseil, en restreignant l'influence des milieux d'affaires sur la portée, la composition et la durée des exemptions.
- Évaluer la pertinence et la cohérence du cadre incitatif actuel et sa conception afin d'en inverser le caractère régressif et de réduire la fraude et l'évasion fiscales qu'il engendre. Il est nécessaire de mettre en place un dispositif plus sophistiqué, ne retenant que les programmes garantissant une redistribution géographique de l'offre hôtelière, la professionnalisation du capital humain, la valorisation des ressources naturelles et culturelles, et incluant, entre autres conditions, des exigences minimales d'investissement, des clauses de création d'emplois et une preuve de solvabilité pour les entreprises participantes. Il est également essentiel de rétablir le rôle du ministère des Finances, compte tenu de la nécessité de renforcer les mécanismes de détection des pratiques frauduleuses et de freiner le détournement de ressources par des entités commerciales créées à cet effet. Cela permettrait de dissuader les élites de s'accaparer le pouvoir politique.
- Pour rendre la mesure des dépenses fiscales liées au tourisme plus transparente. Il est indéniable que les efforts déployés pour mesurer les pertes de recettes de l'État suite à l'octroi d'exonérations et de déductions fiscales gagnent en précision. Toutefois, les chiffres relatifs à chaque impôt sont sous-estimés, ce qui ne permet pas de connaître avec certitude le montant réel des avantages fiscaux dont bénéficie le secteur.
- Afin d'assurer une meilleure représentation du secteur social dans les instances décisionnelles. Ceci est absolument essentiel, car dans les sociétés démocratiques comme la République dominicaine, c'est ce qui garantit la légitimité des processus délibératifs. Cela implique le monde universitaire, les spécialistes indépendants, les ONG, les petites et moyennes entreprises touristiques et les secteurs connexes, etc. Toute décision de réforme doit être précédée d'une analyse coûts-avantages afin de mesurer son impact économique et social, puis d'un débat adapté au contexte, où les arguments pour et contre sont présentés. Concernant la composition de Confotur, qui exclut le secteur social, il faut choisir entre représenter tous les intérêts ou, à l'inverse, en faire un organisme exclusivement public. En l'état, Confotur est un organisme d'exclusion et déséquilibré en termes de pouvoir de négociation.
- Superviser le travail des législateurs au sein des commissions de travail des deux chambres du Congrès national. L’objectif est de garantir que les processus délibératifs sur les questions d’intérêt public soient menés avec la rigueur technique requise, qu’ils soient participatifs et qu’ils respectent les délais législatifs. La prise de décision doit être transparente et s’inscrire dans un système de responsabilité clair et réactif. Non seulement la prise de décision, mais aussi les discussions internes doivent être transparentes afin de déceler tout lobbying, toute ingérence du pouvoir exécutif et toute autre forme de pression exercée par les élites économiques pour servir leurs propres intérêts et nuire au bien commun.
- Promouvoir le développement de processus participatifs liés à la gestion foncière et à la protection des biens publics. L’action ne doit pas émaner uniquement du secteur public ; la volonté citoyenne a également un rôle à jouer pour inverser les processus de mainmise sur le pouvoir, par le biais d’une action collective et de la diffusion d’un discours alternatif. Ce discours doit révéler les effets néfastes des acteurs qui s’approprient certaines politiques qui, à première vue, semblent sans rapport avec l’amélioration de la qualité de vie. Dans notre étude de cas, ce point est clairement illustré par l’analyse des effets du modèle d’enclave sur la reproduction des inégalités économiques et sociales.
- Enfin, l'académie y Les centres de recherche spécialisés jouent également un rôle fondamental dans la diffusion des études critiques. qui envisagent le tourisme dans sa globalité, l'inscrivant dans un système capitaliste financiarisé et dépendant des économies centrales qui dominent les flux mondiaux de personnes et d'échanges commerciaux, sans quasiment aucune redistribution des bénéfices produits et avec un intérêt avide pour l'accumulation sans limites, même à n'importe quel prix.
Gestion des fonds publics, système judiciaire et corruption en Haïti (2008-2019) : entre captation de l’État et reproduction des inégalités
Lefranc Joseph*
Présentation
Il existe un consensus général parmi les chercheurs : la corruption est une caractéristique marquante de l'histoire politique d'Haïti depuis des siècles. Les rapports de Transparency International (TI) classent régulièrement le pays parmi les dix plus corrompus au monde. Parallèlement, la situation générale de la société haïtienne semble se détériorer dans tous les domaines. En effet, les données combinées de l'Institut haïtien de statistique et d'informatique, de la Banque mondiale et du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) indiquent que 58,6 % des Haïtiens vivent dans la pauvreté, avec moins de 2,5 dollars américains par jour, et que 24,7 % vivent avec moins de 1,25 dollar américain par jour. Le PIB par habitant est de 760 dollars américains. Concernant les services essentiels, le PNUD estime que seulement 64,8 % de la population a accès à l'eau potable. Le taux de chômage est de 28,9 % et le taux de scolarisation dans le primaire est de 88 %. Cette recherche étudie les mécanismes qui ont conduit à la prédominance des pratiques de corruption et, plus systématiquement, à la mainmise de l'État sur le système judiciaire et à la reproduction des inégalités dans la société haïtienne.
Analyse
Premièrement, nous constatons que la corruption politique et administrative est un élément déterminant des pratiques politiques en Haïti. L'idée que « voler l'État n'est pas voler » sert depuis plus de deux siècles de norme justifiant le détournement de fonds et de biens publics. L'analyse révèle que, dans le système politique haïtien, deux éléments clés favorisent la corruption systématique et la mainmise sur l'État : le consensus et un exercice spécifique des capacités de réflexion.
Le consensus politique est un cadre d'action politique établi entre les acteurs politiques lorsqu'ils décident qu'une loi ne peut être appliquée ou qu'il est préférable de ne pas l'appliquer. Grâce à ce cadre, il est possible de passer outre certains aspects de la Constitution si un consensus se dégage entre les principaux acteurs politiques, c'est-à-dire ceux qui détiennent un pouvoir politique suffisant.
Le consensus en question présente ici un caractère répétitif. À chaque étape difficile, considérée comme une crise, il est présenté à tous les acteurs comme la solution évidente. Il est étroitement lié aux capacités de réflexion, c'est-à-dire aux aptitudes mentales permettant aux individus de se situer dans un contexte social donné et d'orienter leurs actions. Dans le contexte politico-administratif haïtien, le recours aux capacités de réflexion repose sur une délibération personnelle, sans référence à un cadre juridique contraignant.
Dans un contexte d'inefficacité juridique, la capacité de réflexion est un outil essentiel pour les acteurs politiques dans la construction d'un consensus, indispensable lorsqu'ils jugent préférable de ne pas appliquer la loi. Ainsi, la logique politico-administrative de gestion des fonds, services et biens publics, fondée sur une culture politique de la corruption, est régie par ces deux éléments.
Deuxièmement, en Haïti, les discours sur les relations entre le système judiciaire et le pouvoir exécutif le présentent souvent comme une entité imperméable à la culture politique de la corruption. En réalité, le système judiciaire, de par son organisation et son fonctionnement, est fondamentalement dépendant du pouvoir exécutif. Ceci explique sans doute son faible intérêt pour les affaires de corruption. Il fonctionne ainsi comme un instrument au sein des mécanismes qui engendrent cette culture politique. Dans son interaction avec cette culture, le système judiciaire devient le soutien administratif et structurel de la corruption et, par extension, de la mainmise de l'État.
En ce sens, les acteurs clés du système judiciaire tendent à ne pas percevoir les actes de corruption comme un problème ou un crime. De plus, la logique du consensus politique entre les pouvoirs exécutif et législatif, qui accroît la dépendance du système judiciaire, ne laisse que peu de place à son bon fonctionnement. Ainsi, loin d'être un système ou une branche indépendante de l'État, le système judiciaire dépend, en théorie comme en pratique, d'un pouvoir politique exercé de manière abusive. Cette analyse suggère donc que le système judiciaire fait partie intégrante du réseau de corruption. Le juge ordinaire, quant à lui, utilise sa position pour s'enrichir de manières qu'il juge « normales ».
Troisièmement, la mainmise de l'État sur l'État a un impact considérable sur la capacité de l'État haïtien à formuler et à mettre en œuvre des politiques visant à résoudre les problèmes affectant la majorité de la population. Ainsi, dans le cas d'Haïti, en raison de la corruption systémique, les différentes phases d'élaboration des politiques publiques – de la formulation à la mise en œuvre et à l'évaluation – sont guidées non par la nécessité de résoudre les problèmes publics, mais par leur potentiel à offrir des opportunités de corruption. La mise en œuvre du Programme de scolarité gratuite et obligatoire (PSUGO) en est un exemple.
Ce programme, mis en œuvre en 2012, visait à remédier au problème majeur de l'accès à l'éducation de base en Haïti. Il cherchait également à satisfaire aux exigences constitutionnelles en la matière. En 2013, plus de 7 000 écoles y participaient. Selon un audit réalisé en 2013 par l'ULCC sur un échantillon de 500 écoles, près de 25 % d'entre elles fonctionnaient dans des conditions irrégulières.
La stratégie de corruption consistait essentiellement à créer des écoles ou des élèves fictifs. On peut supposer qu'il ne s'agissait que d'une forme de corruption pratiquée principalement par un groupe spécifique d'acteurs : les directeurs d'école. D'autres formes de corruption, restées impunies, ont été signalées. Le principal enseignement est que les pratiques de corruption découlant de cette corruption généralisée ont entravé l'efficacité de l'État dans la mise en œuvre de ce programme.
Propositions
D’après les conclusions de l’étude, une réforme de l’administration publique est indispensable pour endiguer la corruption systémique, la mainmise de l’État et leurs conséquences. Le débat autour de cette réforme n’est pas nouveau. En 2019, lors d’un entretien avec l’Agence France-Presse, dans le contexte des manifestations anticorruption en Haïti, le président haïtien avait présenté la réforme administrative comme une priorité de son gouvernement. Selon lui, les axes prioritaires étaient : « la réforme constitutionnelle, la réforme du secteur énergétique, la numérisation de l’administration publique et la réforme douanière ».
Dans ce type de discours, la réforme administrative est assimilée à la modernisation des infrastructures physiques de l'administration publique. De ce fait, les pratiques de corruption, devenues une caractéristique fondamentale et déterminante de l'administration publique, ne reçoivent pas l'attention qu'elles méritent. Lorsqu'elles sont abordées, c'est généralement dans le contexte de protestations (comme les dénonciations publiques), ou de manière quasi neutre (comme dans les rapports de la Cour des comptes), ou encore comme instruments politiques visant à discréditer l'opposition (comme dans les discours politiques ou, parfois, les rapports du Sénat).
Une véritable réforme de l'administration publique est nécessaire pour instaurer un nouveau cadre réglementaire pour l'action administrative. Toutefois, au-delà des infrastructures administratives, cette réforme doit viser à transformer la culture politique du pays. Pour ce faire, elle doit reposer sur deux éléments clés : (i) la responsabilité et la redevabilité politiques ; et (ii) la restructuration du système judiciaire.
Il est reconnu qu'en théorie, Haïti dispose de mécanismes juridiques visant à garantir la responsabilité politique. La séparation des pouvoirs, inscrite dans la Constitution actuelle, devrait, en théorie, garantir le droit de pétition et le droit à la reddition de comptes. Cependant, en pratique, l'appareil administratif est gangrené par la corruption, allant du clientélisme ordinaire au détournement pur et simple de fonds publics. Dès lors, ce dont nous avons besoin, ce n'est pas une nouvelle loi ou institution anticorruption, mais une transformation profonde de la culture politique et administrative qui, depuis des décennies, fournit le cadre normatif et justificatif à ces pratiques. Cette transformation est fondamentale pour garantir l'intégrité institutionnelle de l'État haïtien.
Dans le même cadre de réforme de l'administration publique, une restructuration du système judiciaire s'impose. Des recherches ont révélé que la réglementation anticorruption actuelle en Haïti rend le système judiciaire excessivement dépendant du pouvoir exécutif. Au-delà de cette dépendance, on observe une influence plus généralisée et omniprésente de la quasi-totalité des acteurs influents des pouvoirs exécutif et législatif sur les principaux acteurs du système judiciaire.
Cette réalité, qui alimente la corruption et la mainmise sur l'État, laisse peu de place au droit. Par conséquent, pour lutter contre la corruption et garantir la responsabilité des responsables au sein des trois pouvoirs de l'État (exécutif, législatif et judiciaire), un système judiciaire indépendant, fondé sur l'État de droit, est indispensable.
* Économiste spécialisée en économie du développement international, possédant une expérience dans la conception et l'évaluation des politiques sociales. Elle a reçu une bourse de recherche dans le cadre du concours CLACSO/OXFAM, 2e édition (2019-2020), intitulé « Élites, captation de l'État et inégalités en Amérique latine et dans les Caraïbes ». Courriel : [email protected]
[1] Le modèle d'enclave, ou formule tout compris, est le modèle commercial adopté en République dominicaine depuis la fin des années 1980. Cette catégorie inclut les complexes hôteliers, les croisières, les parcs d'attractions, etc. Le pays compte également de nombreux complexes immobiliers résidentiels, géographiquement concentrés le long du littoral (tels que des résidences hôtelières avec casinos, marinas et centres commerciaux).
[2] Voir Jiménez et Podestá (2008), CEPALC (2008, 2015), OCDE (2010, 2012), UN-CIAT (2018), Banque mondiale (2017), ECLAC-OXFAM (2016, 2019), ICEFI (2019).
* Professeur à l’Université d’État d’Haïti. Membre du Centre de recherche et de formation en économie et développement social (CRESFED) Haïti. Lauréat d’une bourse de recherche dans le cadre du concours CLACSO/OXFAM, 2e édition, 2019-2020, intitulé « Élites, captation de l’État et inégalités en Amérique latine et dans les Caraïbes ». Courriel : [email protected]
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