Um aspecto particularmente sensível do processo de implementação de programas sociais reside no papel desempenhado pelos profissionais da linha de frente — os "burocratas de rua" (doravante BLR). Eles interpretam, traduzem e, em última instância, reformulam as diretrizes de políticas públicas no terreno. Apesar da importância de seu papel, esses profissionais são frequentemente negligenciados na elaboração de políticas e raramente são o foco de análises ou avaliações de políticas.

Evidências internacionais sugerem que a primeira linha de implementação de políticas constitui um exemplo prolífico do uso da discricionariedade profissional e do desenvolvimento do julgamento crítico, o que tem o potencial de moldar uma "moralidade subterrânea" (Stout, 2018) ou uma agenda mais ou menos oculta de resistência profissional (Barnes e Prior, 2009) que afeta significativamente os processos e resultados dos programas sociais (Mik-Meyer e Villadsen, 2013; Tummers, 2013; Weinberg e Banks, 2019).

A posição dos profissionais na implementação de políticas públicas é extremamente complexa e contraditória (Lipsky, 1980). Eles intervêm em problemas multidimensionais que parecem impossíveis de resolver (problemas “perversos”) (Thomas et al., 2018) e representam “a face do Estado para os cidadãos” (Mik-Meyer e Villadsen, 2013). Enfrentam inúmeras controvérsias e tensões: devem lidar com questões de legitimidade das políticas nos territórios onde são implementadas; com as demandas inerentes à intervenção em termos de ferramentas e habilidades necessárias para trabalhar com os usuários; com as exigências decorrentes de acordos com as entidades que financiam a intervenção; e com as demandas organizacionais provenientes da visão e missão das instituições que os empregam diretamente (Schoongut-Grollmus, 2017). Soma-se a isso a tensão inerente à própria ideia de intervenção profissional, como um dispositivo ou estrutura que oscila entre as aspirações de melhorar as condições de vida dos usuários e as lógicas de controle (Campana, 2017). e, adicionalmente, as tensões internas ou subjetivas enfrentadas pelos profissionais na linha de frente, relacionadas às suas trajetórias biográficas, expectativas de desenvolvimento profissional e consumo (Iturrieta, 2017); seus apoios emocionais, crenças e horizontes ético-políticos (Bilbao et al., 2018), tanto individuais quanto institucionais, que moldam culturas políticas de intervenção (Ortega-Senet, 2017).

Nesse contexto, onde se cruzam condições estruturais como os marcos políticos e institucionais — incluindo as condições operacionais das políticas e as condições de trabalho dos profissionais que as implementam na linha de frente — e dimensões subjetivas como processos biográficos, trajetórias profissionais e posicionamentos éticos e políticos, desenrola-se o processo de subjetivação profissional. Como todos os processos de subjetivação, entendemos isso como "o modo pelo qual um ser humano se torna sujeito" (Foucault, 1988: 3). Assim, temos um profissional que simultaneamente se produz como um eu e se transcende. A subjetivação profissional, nas palavras de Tassin (2012), configura-se a partir daquilo que se espera que ele seja, daquilo que ele deseja ser e daquilo que se exige dele, juntamente com as condições materiais que ele possui para "ser" tudo isso.

Embora enfrentem condições de trabalho difíceis e dilemas, esses profissionais são essenciais para o acesso aos direitos, especialmente para as populações mais pobres (Lipsky, 1980; Dubois, 1999). Eles representam o Estado e prestam serviços públicos essenciais, como saúde, educação, segurança e assistência social, entre outros, gerando um alto grau de dependência do Estado — para a implementação de políticas públicas — e dos cidadãos — para o acesso aos direitos sociais.

Estudos demonstram que o trabalho desses profissionais é fortemente influenciado por suas posições sociais (Harrits & Moller, 2014) e pela forma como classificam e julgam os cidadãos e seu valor (Harrits & Moller, 2013; Tummers & Jilke, 2018; Maynard-Moody & Musheno, 2022). O trabalho na linha de frente é altamente interativo (Dubois, 1999), e essa interação pode levar a uma distribuição desigual de serviços, criando o potencial tanto para reduzir quanto para perpetuar as desigualdades (Lotta & Pires, 2019).

Embora este tema tenha recebido pouca atenção na literatura do Norte Global, ele é fundamental para a compreensão dos contextos latino-americanos. Isso porque, em geral, as políticas sociais nesses contextos são concebidas para abordar desigualdades estruturais (etnia e raça, gênero e região, por exemplo). No entanto, devido a diversos fatores, a própria implementação dessas políticas pode acabar gerando ou reforçando desigualdades preexistentes (Pires, 2019). Esses fatores são agravados pela baixa confiança no Estado (Peeters, 2020); pelo clientelismo; por territórios com altos níveis de violência (Spink et al., 2021); por políticas com pesada burocracia (Peeters, 2020); e pelas desigualdades de informação (Auyero, 2011). Esses fatores impactam significativamente a relação entre cidadãos e Estado. Assim, sistemas precários de proteção social, práticas de clientelismo político, territórios afetados por violência institucional e simbólica, desigualdades territoriais (déficits de recursos materiais e profissionais) que impactam a atuação dos burocratas de nível operacional, demandas administrativas que reproduzem estigmas e a posição social dos usuários (encargos administrativos), entre outros, são fatores importantes para a compreensão da implementação de políticas públicas em contextos desiguais. Diante dessas características comuns aos países latino-americanos, uma agenda prioritária de pesquisa deve se concentrar nessas burocracias na linha de frente da atividade estatal e em seu papel na implementação de políticas e na transformação ou reprodução das desigualdades no contexto latino-americano.

Os estudos sobre burocratas de base são bem desenvolvidos nos países anglo-saxões. Nesse contexto, destacam-se os trabalhos de Lipsky (1980) e Maynard-Moody e Musheno (2003). Por meio de suas pesquisas, eles forneceram evidências relevantes para a compreensão do papel crucial e altamente sensível dos burocratas de base na implementação de políticas públicas. No entanto, a pesquisa produzida na América Latina e situada nesse campo ainda está em seus estágios iniciais, e o pouco que existe permanece amplamente ignorado nos debates internacionais.

Esta proposta surge do interesse em gerar conhecimento sobre economias não conformistas (ENCs) com base nas características específicas da nossa região, que, naturalmente, não estão contempladas na produção intelectual do mundo anglo-saxão. A questão que norteou o desenvolvimento desta proposta gira em torno das características únicas da América Latina e, portanto, resulta da observação das ausências ou silêncios na literatura existente a respeito da influência de fatores fundamentais na configuração das ENCs, como as desigualdades sociais, políticas, econômicas, jurídicas e de gênero, entre outras. Nesse sentido, esta proposta busca contribuir com compreensões situadas das ENCs e, a partir daí, apoiar o trabalho cotidiano daqueles que implementam políticas públicas na linha de frente. Assim, esta proposta possui relevância tanto social quanto teórico-intelectual.

Em termos de relevância social, é importante ressaltar que a compreensão das tensões inerentes à prática da educação não conformista (ENC) na América Latina permitiria o desenvolvimento de diretrizes, ferramentas e recursos para aprimorar as capacidades dos burocratas de base, além de orientar ou sugerir a organizações governamentais e não governamentais uma revisão das condições de atuação desses burocratas em cada país. Nos setores de saúde, educação e assistência social, por exemplo, uma grande proporção de burocratas de base são mulheres, o que acarreta tensões associadas à desigualdade de gênero. Além disso, as condições precárias de trabalho desses burocratas se refletem em contratos instáveis, baixos salários, falta de seguridade social e, consequentemente, eles trabalham em equipes com alta rotatividade de pessoal, o que dificulta a consolidação do aprendizado coletivo em relação à implementação.

Compreender as tensões inerentes à governança centrada no cidadão (GCC) no contexto da desigualdade na América Latina permitiria uma capacidade mais refinada de sugerir melhorias às políticas públicas destinadas a reduzir as desigualdades em contextos vulneráveis. Essas políticas, muitas vezes, não apenas falham em atingir esse objetivo, como também perpetuam as desigualdades por meio das interações diretas entre burocratas e cidadãos. Portanto, explorar a GCC na América Latina, reconhecendo o trabalho acumulado por pesquisadores de diversos países da região — ainda que fragmentado —, permitirá que este Grupo de Trabalho estabeleça conexões com organizações governamentais e não governamentais. Isso aprimorará a implementação de políticas sociais e, consequentemente, a relação entre cidadãos e Estado — uma questão crucial, considerando os déficits de engajamento cívico na região e as crises de legitimidade enfrentadas pelos Estados.

No que diz respeito à relevância teórica ou intelectual desta proposta, cabe destacar que identificamos pesquisadores com publicações sobre bibliotecas não conservadoras (BNCs) em diversos países da América Latina — que compõem este Grupo de Trabalho —, mas que essas publicações geralmente apresentam pouca conexão entre si. Nesse sentido, esta proposta constitui um primeiro passo para identificar e mapear o conhecimento acumulado ou o estado da arte "situado", e para estabelecer uma densa rede de produção de conhecimento articulado que permita contrastar, fornecer feedback e expandir a literatura existente, com base nas características específicas das BNCs na América Latina. Portanto, propomos avançar, partindo da identificação do estado da arte existente em nossa região, rumo a estudos comparativos que nos permitam identificar as semelhanças e diferenças quanto aos arranjos institucionais em que as BNCs estão inseridas e às características específicas das BNCs em cada país.