Em matéria social, um dos resultados negativos que a América Latina e o Caribe tradicionalmente enfrentam é a falta de sistemas de seguridade social que garantam cobertura universal e ofereçam proteção suficiente contra os riscos ao longo do ciclo de vida (doença, invalidez, riscos ocupacionais, desemprego, velhice e morte). Essa situação de vulnerabilidade social foi exposta com particular intensidade durante a pandemia de COVID-19, que devastou a região e o mundo, deteriorando a situação socioeconômica e aumentando a desigualdade em praticamente todos os países. Os governos nacionais organizaram uma resposta ao aumento dos riscos sociais implementando diversos instrumentos de política pública que — dada a urgência — incluíram transferências de renda para diferentes grupos sociais, diversas políticas de crédito com objetivos variados dependendo dos atores envolvidos, saques de fundos de pensão, fortalecimento dos sistemas de saúde, entre outros (CEPAL, 2020) (OCDE, 2021). Isso introduziu novas características nos regimes e instrumentos de proteção, constituindo uma experiência que precisa ser revisada e caracterizada.

Contudo, as características estruturais da cobertura organizada de riscos sociais permanecem significativas. Assim, a maioria dos nossos países possui sistemas excludentes, desiguais e fragmentados, porque a segurança social implementada ao longo do século XX era de natureza contributiva, direcionada principalmente a trabalhadores assalariados e subordinados. Isso deixou trabalhadores agrícolas, autônomos, do setor informal e todos aqueles que fazem parte da população economicamente inativa sem segurança social, seja porque não eram considerados, seja porque os requisitos legais não se adequavam às suas características, resultando em uma cobertura universal limitada. Em vários dos nossos países, benefícios diferenciados eram concedidos dependendo do setor de emprego. Há contrastes nos benefícios concedidos aos trabalhadores do setor privado em comparação com os do setor público, e os benefícios da segurança social eram maiores para as forças armadas. Os sindicatos mais fortes, por meio de seus acordos coletivos, conseguiram melhorar os benefícios da segurança social e ampliar a diferença entre o que é concedido a setores como professores, trabalhadores de indústrias estratégicas e profissionais da saúde, entre outros, e o restante da força de trabalho. A crescente participação das mulheres no mercado de trabalho também levou à desigualdade, refletida em suas condições de trabalho e níveis salariais. Além disso, a ausência de uma perspectiva de gênero na seguridade social exacerbou ainda mais as desigualdades para as mulheres, uma vez que anulou os benefícios da seguridade social ao privilegiar políticas assistenciais baseadas em transferências condicionais de renda. Essas políticas contribuem para a abordagem fragmentada de assistência social em detrimento da seguridade social que prevaleceu.

Os primeiros países a estabelecer sistemas de seguridade social na América Latina e no Caribe foram Uruguai, Chile, Argentina, Cuba e Brasil, entre as décadas de 1920 e 1930. Embora cada país tivesse modelos diferentes, eles compartilhavam elementos comuns que os caracterizavam como sistemas públicos, contributivos e distributivos. As pensões derivadas desses sistemas podem ser definidas como pensões de benefício definido (BD) baseadas na solidariedade intergeracional. Posteriormente, na década de 1940, um segundo grupo — Costa Rica, Panamá, Peru, Colômbia, Bolívia, Equador, Paraguai, Venezuela e México — criou seus próprios sistemas com características semelhantes (Bertranou e Mesa, 1998).

A abrangência e a estrutura financeira da previdência social estavam ligadas aos processos de industrialização, urbanização e modernização econômica e, portanto, atreladas à dinâmica dos mercados de trabalho, principalmente à capacidade da economia de gerar empregos formais assalariados. A região passou por diversos períodos de crise e a estrutura etária da população se alterou. O emprego informal e a insegurança laboral passaram a ser vistos mais como a norma no mercado de trabalho do que como um fenômeno circunstancial.

Nesse contexto, as decisões relativas à segurança social, e aos sistemas de pensões em particular, deveriam ter sido sensíveis às novas circunstâncias económicas, demográficas e do mercado de trabalho (Santos, 2006). Contudo, os cofres do Estado encontravam-se deficitários, e a chegada de um modelo económico ligado à dinâmica do mercado externo, que exigia a liberalização comercial e financeira, processos de privatização e alterações nas funções do Estado, proporcionou o contexto para a reforma dos sistemas de segurança social através da participação do setor privado, seja como gestor, seja na prestação de serviços que anteriormente eram da exclusiva responsabilidade do Estado. Esta combinação de elementos públicos e privados na esfera da segurança social exacerbou a segmentação e a desigualdade social entre aqueles que têm acesso ao mercado para adquirir serviços de saúde e pensões e a vasta maioria que só pode contar com um sistema público de segurança social que carece de investimento e modernização em infraestruturas e serviços. O desenvolvimento mais revelador foi a privatização das pensões públicas. Em 1981, o Chile foi pioneiro na reforma da previdência, adotando um sistema financeiro de capitalização individual e gestão privada, e iniciando uma série de reformas estruturais pró-capitalização na região (Ramírez et al., 2018). Diversos argumentos foram utilizados para justificar a privatização dos sistemas previdenciários: que os sistemas de repartição são insustentáveis, que a capitalização aumenta a poupança ou que é o melhor sistema porque "a única responsabilidade recai sobre o trabalhador", abandonando completamente o conceito de seguridade social (FIAP, 2011). As promessas incluíam melhores taxas de reposição e maior cobertura a um baixo custo de transição entre os sistemas público e privado. Além disso, previram-se efeitos positivos sobre a poupança interna, o crescimento econômico, a competitividade e o emprego formal.

Quatro décadas após essas premissas terem sido formuladas, os sistemas de capitalização individual geridos de forma privada tornaram tênues as fronteiras da segurança social, transformando as pensões em aspirações de poupança privada. Além disso, não corresponderam às expectativas que haviam gerado. A experiência chilena demonstrou que poucas pessoas conseguiram cumprir os requisitos legais e as pensões oferecidas ficaram muito aquém do esperado.

Diante dessa realidade, diversas análises têm demonstrado as limitações desse modelo caso seja estabelecido como a única opção para solucionar os graves problemas da falta de seguridade social (Orszag e Stiglitz, 2001). Recentemente, a Organização Internacional do Trabalho (OIT, 2018) documentou que, desde 2000, 18 países reformaram e reverteram, parcial ou totalmente, as reformas de privatização, demonstrando que um dos fatores que desencadearam esse processo foi a crise financeira de 2008, que afetou as aposentadorias de muitos trabalhadores em todo o mundo.

Diante desse cenário, o Grupo de Trabalho convocado analisará o alcance e as limitações dos sistemas nacionais de seguridade social, a fim de propor alternativas para lidar com a falta de assistência médica, a escassez e insuficiência de pensões e a deterioração da renda e da vulnerabilidade social dos indivíduos ao longo de seu ciclo de vida.

A busca por proteções sociais contra a incerteza e a vulnerabilidade que crises de diferentes tipos, formas e alcances têm causado em nossas sociedades está moldando uma conceituação de bem-estar. Por sua vez, e dialeticamente, se preferir, essas abordagens teóricas podem influenciar os instrumentos de política pública utilizados pelos Estados-nação, dotando, assim, os regimes de bem-estar social com características únicas. Esses regimes, como se sabe, combinam diferentes graus de redes estatais, de mercado, familiares e comunitárias para lidar com os riscos sociais. Dessa forma, a trajetória da seguridade social na região parece estar progredindo ao longo dessa contradição ainda não resolvida entre seu reconhecimento como um direito humano e sua origem como um benefício trabalhista (CISS, 2022). Essa tensão inerente aos sistemas de proteção na prática também existe nas abordagens teóricas. Nelas, diferentes perspectivas são apresentadas: desde a compreensão da cobertura de riscos sociais como uma responsabilidade individual dos trabalhadores formais até a proteção baseada no exercício da "cidadania social", que impõe deveres, mas também direitos à proteção.

Um aspecto fundamental da análise de relevância teórica reside no processo de envelhecimento populacional na região da América Latina e Caribe (ALC). Em ritmos e intensidades variáveis, diferentes países estão avançando para estágios mais avançados da transição demográfica, e as projeções populacionais apontam para a consolidação desse processo, embora a porcentagem de jovens permaneça elevada. Embora o envelhecimento seja um fenômeno global, ele assume características particulares na ALC. Devido às rápidas mudanças na dinâmica demográfica — mortalidade e fertilidade — o fenômeno ocorre mais rapidamente na maioria dos países da região em comparação com a Europa. Consequentemente, a região terá menos tempo para se preparar para os desafios impostos pelo envelhecimento populacional (Ham, 2003; Chackiel, 2004). Uma das áreas prioritárias é a dos sistemas de seguridade social.

No estudo da segurança social, em particular das pensões, é importante considerar os riscos que as pessoas enfrentam ao longo da vida e que podem ser mitigados por meio de benefícios previdenciários. Tecnicamente, esses modelos de pensão envolvem duas etapas centrais: os anos de trabalho, durante os quais os indivíduos acumulam recursos, e a aposentadoria, quando a renda previdenciária se torna a principal fonte de segurança econômica.

Nos países da América Latina e do Caribe, diferentes modelos conceituais definem as características das pensões na velhice (Mesa-Lago). No entanto, na maioria dos casos, a poupança individual é priorizada.

Na América Latina e no Caribe (ALC), uma parcela significativa da população ocupa empregos precários e temporários, sem proteção social (Uribe, 2002). Além disso, a região apresenta alta incidência de pobreza, desemprego e subemprego, em um contexto de políticas anticíclicas limitadas. Soma-se a isso a desigualdade de gênero, que atribui atividades socialmente construídas com base no sexo, com as mulheres desempenhando mais tarefas domésticas, de cuidado e de manutenção do lar. Isso restringe sua participação no mercado de trabalho e, por sua vez, as discrimina no acesso à proteção social contributiva. Consequentemente, elas enfrentam limitações em sua capacidade de acumular poupança para financiar suas aposentadorias (Uthoff, 2016).

A divisão sexual do trabalho ajuda a explicar as desigualdades de gênero nos sistemas de previdência, visto que as mulheres têm níveis de cobertura mais baixos porque esses sistemas foram concebidos a partir de uma perspectiva em que o trabalhador é homem, no setor formal, com renda suficiente e estável; presumia-se que as mulheres se dedicavam ao trabalho doméstico. No entanto, esse sistema é ultrapassado e irrealista, o que gera uma carga de trabalho desigual entre os sexos e limitações para as mulheres na velhice.

Outro fator importante a destacar é o ciclo econômico que afeta o sistema contributivo, uma vez que impacta a qualidade do emprego e a capacidade de contribuição. Enquanto isso, nos sistemas não contributivos, as restrições orçamentárias afetam a cobertura e a adequação das garantias. Assim, a promoção de políticas públicas que fomentem melhores empregos representa uma oportunidade de desenvolvimento e uma alternativa para contrabalançar as deficiências do sistema. No entanto, essas políticas precisam ser complementadas por ações de política econômica para fornecer alternativas viáveis ​​diante das limitações de renda, dos desafios de saúde e do envelhecimento da população na região (Uthoff, 2016).

O aumento da idade de aposentadoria gera um debate conceitual, pois combina mudanças na estrutura populacional com as necessidades do sistema para contrabalançar as limitações previdenciárias. O aumento da expectativa de vida apresenta diversos desafios, incluindo aqueles relacionados à saúde e ao bem-estar. Equidade e justiça social são desafios que precisam ser enfrentados. Enquanto isso, as desigualdades de renda entre os gêneros no mercado de trabalho resultam em retornos desiguais e disparidades de gênero, sendo que as mulheres frequentemente vivenciam essas desigualdades de forma mais aguda. O próprio acesso ao mercado de trabalho é uma evidência de desigualdade de gênero, favorecendo a participação masculina e, muitas vezes, limitando a participação feminina devido ao trabalho doméstico socialmente atribuído a elas. Assim, as desigualdades do mercado de trabalho são transferidas para o sistema previdenciário, gerando segmentação de gênero vertical e horizontal, além de concentrar as mulheres em empregos informais, descontínuos, temporários e precários (Marco, 2004).

Considerando os desafios já mencionados, uma alternativa é fortalecer a segurança social pública por meio de um contrato social baseado nos princípios da universalidade e da solidariedade. Isso implicaria subsídios concedidos por aqueles com rendimentos mais elevados àqueles sem rendimentos ou com rendimentos tão baixos que os impeçam de contribuir, com o objetivo de alcançar benefícios para todos (Uthoff, 2016). Além disso, é necessário implementar políticas fiscais justas e progressivas que garantam a justiça redistributiva, consolidando um sistema de segurança social com o pleno exercício dos direitos económicos e sociais e com um papel de liderança do Estado (CEPAL, 2019).

Dada a heterogeneidade das sociedades latino-americanas, reconhece-se que não existem modelos únicos; contudo, a importância de garantir o acesso a uma velhice digna para todos é fundamental. Algumas alternativas residem no pleno exercício dos direitos humanos e em políticas públicas inclusivas que reconheçam que todo trabalho deve ter seguridade social, especialmente o trabalho informal e não remunerado, que é fundamental para a economia, mas não gera garantias de renda nem acesso à saúde e à previdência, representando, portanto, um desafio significativo a ser superado.