A transição política iniciada na Nicarágua em 1990 marcou o primeiro acordo de paz na região, precedendo os de El Salvador em 1992 e da Guatemala em 1996. Serviu como um "laboratório" durante um período de grande convulsão política — a queda do Muro de Berlim — que desafiou a ordem mundial bipolar. Um elemento a ser considerado — à luz dos eventos globais, mas sem negligenciar seus impactos regionais e locais — seria a análise dos momentos políticos e suas repercussões econômicas e sociais que precederam e acompanharam as negociações de paz na América Central entre 1990 e 1996. Estudar as peculiaridades e semelhanças entre esses episódios históricos específicos de conflito armado visa compreender como as diferentes tentativas de pôr fim a eles estavam inseridas e/ou interferiram nas transformações ligadas à globalização neoliberal nos países em questão.

No caso da Colômbia, o acordo de paz de 2016 tem precedentes de mais de três décadas de esforços de transição que remontam a 1980, quando o processo com as FARC e o ELN fracassou, mas o do M-19 – e de outros grupos insurgentes como o EPL ou o PRT – levou à Assembleia Constituinte de 1991, que representou tanto uma esperança de paz quanto uma abertura ao neoliberalismo.

Esse período coincidiu com uma época em que grande parte da agenda regional da América Central e do Sul convergia para a intenção de promover conjuntamente a paz, mas, nos bastidores, continha o desejo de estimular o desenvolvimento econômico na região, o que permitiria um melhor acesso ao mercado internacional. Foi nesse espírito que o grupo multilateral conhecido como Grupo Contadora foi concebido, reunindo México, Colômbia, Panamá e Venezuela em 1983 para promover conjuntamente a paz na América Central (Morales, 1995). Esse grupo abriu caminho para o Acordo de Esquipulas — assinado por El Salvador, Guatemala, Nicarágua, Honduras e Costa Rica entre 1986 e 1987 — na tentativa de alcançar uma paz estável e duradoura na América Central. Também impulsionou a criação do Grupo do Rio, que, por sua vez, levou posteriormente, em 2010, à formação da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC).

Contudo, embora para a presente proposta a relevância da América Central e da Colômbia resida na convergência em uma agenda regional – com similaridades – por meio da qual se buscou posicionar a América Latina e o Caribe na agenda neoliberal global, é também importante abordar as diferenças contextuais e cronológicas nos processos de transição, que levam à configuração de agendas nacionais mais ou menos distintas em relação à solução do "problema agrário".

O acordo de paz salvadorenho defendia amplamente o "desenvolvimento econômico e social sustentado do país" (Acordos de Chapultepec, 1992), no qual o "problema agrário" da posse e distribuição de terras era considerado secundário ou incluído em uma "plataforma mínima de compromissos". Nos acordos de paz da Nicarágua, embora a questão da propriedade agrária fosse central nas discussões antes e imediatamente depois dos acordos, os mecanismos institucionais para fornecer uma solução duradoura para o problema foram tardios e, quando existiam formalmente, mostraram-se insuficientes, precipitando o país em um novo ciclo de violência que afetaria novamente as áreas rurais (Rueda, 2017). De forma semelhante, na Guatemala, foi assinado o Acordo sobre a Situação Socioeconômica e Agrária (Governo da Guatemala e Unidade Nacional Revolucionária da Guatemala, 1996), um dos últimos acordos assinados pela oposição à oligarquia que detinha considerável poder no período pós-guerra. O Acordo foi implementado com os primeiros mecanismos do mercado de terras (Fundo Agrário, cadastro de terras e regularização), mas com resultados limitados na redistribuição e regularização fundiária. Isso levou à persistência de conflitos agrários anos depois, agravados por outros relacionados a recursos naturais.

Tendo isso em mente, é importante ressaltar que os processos de paz na América Central coincidiram com as "reformas agrárias assistidas pelo mercado" defendidas pelo Banco Mundial. Enquanto isso, no caso da Colômbia, o acordo de paz de 2016 estabeleceu como ponto de partida e central a implementação de uma Reforma Rural Abrangente (RRA) com o objetivo de "construir um novo paradigma de desenvolvimento e bem-estar territorial em benefício de amplos setores da população que até então foram vítimas de exclusão e desesperança" (Negociações de Paz de Havana, 2016, p. 3).

Para o Grupo de Trabalho, é crucial investigar os mecanismos e atores exógenos e endógenos que impulsionam a existência ou o fim de conflitos armados internos, e como eles buscam influenciar as decisões políticas rurais que determinam o curso dos processos de transição e, portanto, a eliminação ou perpetuação das condições que reproduzem a guerra. Isso implica compreender as diversas origens dos atores e as escalas territoriais em que operam. Nesse sentido, é importante observar como os conflitos armados são exacerbados por lutas sociais, crises decorrentes dos próprios processos de transição ou transições democráticas incompletas. Nesse caso, questões como o (re)surgimento de práticas extrativistas representam um ponto de inflexão na compreensão dos territórios rurais, que envolve a inclusão ou exclusão das populações rurais. Isso gera respostas por meio das quais essas populações se integram às agendas de desenvolvimento ou mobilizam suas próprias agendas.

Por que começar pelas áreas rurais?

Os conflitos armados de longa duração que ocorreram nos países latino-americanos, foco do trabalho do Grupo de Trabalho, estão relacionados a estruturas agrárias desiguais. Essa constante, ainda que com nuances, definiu historicamente a construção das relações sociopolíticas e de poder nessas sociedades. Tais desigualdades têm sido um elemento determinante na origem dos conflitos armados internos. É importante ressaltar que as desigualdades no acesso à terra têm sido e continuam sendo um fator recorrente em levantes sociais em todo o subcontinente. Contudo, nem todos os conflitos assumiram a dinâmica de um conflito armado interno e a subsequente busca por acordos de paz. Nesse sentido, é importante identificar denominadores comuns do prolongado estado de conflito armado nos países da América Central e na Colômbia, bem como a natureza das transições políticas subsequentes aos acordos de paz, no que diz respeito ao reposicionamento das agendas rurais desiguais que existiam na própria raiz do conflito.

Diante do exposto, torna-se necessário considerar como os territórios rurais foram construídos, tanto antes quanto depois dos períodos de transição, sob a perspectiva de seus habitantes, mas também sob a perspectiva da maior ou menor importância que lhes é atribuída em nível nacional ou regional, da demanda por seus recursos e de sua potencial posição como elemento geoestratégico para os planos de desenvolvimento. Esta análise examina: 1) como se encaixam (ou não) nas estratégias nacionais e de desenvolvimento rural; 2) se e como a população participa dessas reconfigurações territoriais; e 3) se a redefinição das categorias sociais é afetada, a quem se destina e a quem exclui, incluindo ou excluindo ex-combatentes — entendendo que um aspecto significativo observado na maioria dos conflitos armados é o deslocamento forçado, que exige soluções durante as negociações de paz.

No âmbito da análise de política comparada, surgiram diversos esforços para compreender e conceituar a mudança política, suas implicações e sua profundidade. A existência de um amplo corpo teórico focado em transições políticas como categoria de análise começou a ganhar força no final da década de 1980 na ciência política, graças a autores como Guillermo O'Donnell (2015), Philippe Schmitter e Juan Linz (1990), particularmente por meio da análise de crises ou colapsos em governos não democráticos (Munck, 2002a e 2002b). Para esses autores, uma transição consiste na mudança de um regime político para outro, o que implica uma redefinição de acordos e instituições sociais (Munck, 2006). Os estudos sobre regimes políticos, embora seus significados tenham variado, têm consistentemente considerado o regime político como uma série de normas, instituições e acordos que regulam o curso de uma sociedade, definindo aspectos fundamentais de quem tem quais direitos e sob quais condições.

As transições políticas podem ocorrer por meio de rupturas mais ou menos radicais em eventos sociais, ou por meio de reformas institucionais graduais. Em ambos os casos, os atores participantes são decisivos na direção que essas transições tomam, uma vez que a aceitação das normas e instituições que emergem da transição indicará o grau de consolidação de um regime, bem como a extensão das variações que ocorrem (Munck, 2006). Essa perspectiva, embora limitada, torna-se relevante ao se discutir Acordos de Paz, assinados por um ou mais atores, que buscam renegociar as regras que regem o funcionamento de um regime. Nesse caso, a aceitação, a participação e o comprometimento dos atores que assinaram os acordos de paz permitem diferenciar entre: modos de transição, tipos ou subtipos de regime e os diferentes graus de consolidação democrática alcançados pelos regimes emergentes.

Vale ressaltar que, além dos atores participantes — e da medida em que conseguem posicionar suas agendas durante um período de redefinição de regras —, as transições políticas assumem nuances que dependem da força das instituições preexistentes. Por essa razão, os resultados políticos de uma transição não são predeterminados e, assim como ocorrem transições democráticas, também podem ocorrer desconsolidações democráticas ou novas/antigas formas de autoritarismo político. Ou, como se pode argumentar a partir de análises de regimes híbridos (Morlino, 2009): formas predominantes de um regime com predominância democrática ou autoritária, mas com contornos internos que impedem uma classificação territorialmente homogênea.

Essa abordagem nos convida a questionar a noção de "ruptura", primeiramente porque a história, por exemplo na América Central, mostra que rupturas políticas (mudanças de regime) não correspondem necessariamente a rupturas estruturais. Observando as políticas de desenvolvimento implementadas em tempos contemporâneos na Guatemala, sob regimes militares anticomunistas ou regimes civis após 1985, e na Nicarágua, sob a revolução sandinista, revela-se que elas compartilhavam a mesma visão baseada em grandes propriedades rurais com uma população assalariada (seja privada — na Guatemala — ou controlada pelo Estado — na Nicarágua). Da mesma forma, se observarmos de uma perspectiva temporal, os sandinistas nicaraguenses de inspiração marxista mantiveram — sob uma forma de propriedade estatal — as estruturas de grandes propriedades rurais herdadas do período liberal do final do século XIX e início do século XX (Roux, 2019, 2022).

Em segundo lugar, embora possa ser tentador considerar as convulsões internas e geopolíticas de países em processo de paz após longos períodos de conflito armado interno sob a perspectiva da transitologia, essa abordagem deve ser examinada criticamente. De fato, a simples observação dos processos de transição nos países da América Central nos leva a reflexões semelhantes às feitas por Dufy e Thiriot (2013, 19) sobre a África e os países pós-soviéticos: “a mudança política muitas vezes caminhou lado a lado com a mudança econômica (transição para uma economia de mercado para o antigo bloco soviético, ajuste estrutural e condicionalidades liberais para a África)”. Tomando a Nicarágua como exemplo, pode-se até dizer que ela serviu como um laboratório para “uma escola de pensamento que gradualmente se tornou uma ideologia para os atores da cooperação internacional e uma estrutura para as políticas de reforma estrutural implementadas pelos doadores” (Dufy e Thiriot, 2013, 20). Enquanto que para a Guatemala a aplicação literal das medidas de ajustamento estrutural significou o enfraquecimento do Estado e a acumulação de bens públicos, aprofundando as condições de pobreza da população e fortalecendo a estrutura de concentração de riqueza.

No caso da Colômbia, o processo de transição apresenta diversos contrastes entre negociações de paz fracassadas, modos de "pacificação territorial" que envolveram uma solução militar - com mecanismos transitórios específicos relativos ao cuidado e reparação das vítimas (Ramírez 2022) - e a conquista formal de um acordo final - o de 2016 - cujos níveis de implementação permanecem muito baixos até hoje, mesmo nos territórios focados na implementação de elementos como a Reforma Agrária Integral e a substituição de cultivos ilícitos, deixando latente um alto índice de desigualdade socioeconômica, bem como segregação e um desequilíbrio espacial entre as áreas rurais e urbanas.

De fato, ao analisar os problemas persistentes nas áreas rurais em contextos de transição política, uma das primeiras questões que emerge é a controvérsia dicotômica entre as categorias de periferia e centro, onde a ruralidade é designada como a expressão espacial da primeira. Em contraposição a essa controvérsia, a ruralidade também se apresenta como um espaço de constante reconfiguração que precisa ser desvinculado da lógica periférica para se posicionar como uma condição de possibilidade para os interesses econômicos na produção de riqueza (Serje, 2010). Aqui reside um dos principais problemas da ruralidade: ela permanece confinada a um espaço de "riqueza biológica", enquanto os problemas relacionados à "pobreza econômica" daqueles que nela trabalham são acentuados. Este é um problema crucial do desenvolvimento geográfico desigual (Harvey, 2021) que fomentou um claro desequilíbrio territorial, no qual as áreas rurais aparecem como espaços atrasados ​​ou mantidas como retaguarda para a extração de recursos. Esse desenvolvimento desigual fomenta ordens sociais e econômicas injustas, nas quais a população rural heterogênea sobrevive em um processo cíclico de exclusão.

Os efeitos do desenvolvimento desigual nas áreas rurais foram, sem dúvida, exacerbados pelos conflitos armados, onde as disputas econômicas sobre a concentração de terras e a exploração de recursos naturais persistiram. Essas condições persistiram para além dos acordos de paz, que não conseguiram oferecer soluções estruturais e agora favorecem novas formas de extrativismo. Enquanto isso, as populações rurais buscam a migração intranacional e internacional como forma de escapar da situação. Esse processo cíclico continua a agravar as já desfavoráveis ​​condições de vida das comunidades camponesas e étnicas. Por essa razão, o Grupo de Trabalho considera essencial examinar criticamente os processos de transição nas áreas rurais, levando em conta as potenciais dificuldades em superar a dinâmica da guerra nesses espaços, bem como as respostas ou propostas que as próprias populações rurais podem oferecer para transformar os aspectos estruturais sociais, econômicos e políticos que dão origem ao conflito armado e o acompanham.