Em vez de um obstáculo ao desenvolvimento dos países da região, as desigualdades territoriais devem ser consideradas inerentes a ela. Historicamente, o desenvolvimento latino-americano tem sido caracterizado tanto pela heterogeneidade de sua estrutura econômica, relacionada à sua integração periférica dependente na divisão internacional do trabalho, quanto por uma estratificação socioterritorial que exclui grandes setores da população da condição de titulares de direitos.

O desenvolvimento territorial desigual está associado à inserção subordinada no contexto do sistema capitalista global, no qual "desenvolvimento e subdesenvolvimento constituem realidades diferenciadas e opostas que são estruturalmente articuladas" (Enríquez, I., 2010:116). Portanto, essas desigualdades demonstram "relações capitalistas de produção estendidas no espaço" (Massey, 2007, p. 2). Em termos dos teóricos do desenvolvimento geográfico desigual (DGD), "a desigualdade socioespacial é intrínseca à geografia capitalista e fundamental para a reprodução expandida do capital" (Martínez Caldentey & Murray, 2019, p. 4).

O território atua então como mediador no acesso a recursos (habitação, saúde, educação, trabalho, segurança, infraestrutura, etc.), no exercício e garantia de direitos e na possibilidade de se ter uma série de condições que são essenciais para o bem-estar de pessoas, grupos e comunidades (CEPAL, 2010).

É crucial considerar que a desigualdade territorial é um fenômeno que vai além das disparidades entre espaços (em suas diferentes escalas e tempos) em termos de acesso a bens e serviços ou das possibilidades que os indivíduos têm de exercer efetivamente seus direitos. A desigualdade territorial deve ser entendida como um processo complexo, permeado e moldado por estruturas de poder (capitalista, colonial, patriarcal, racial); estruturas que, ao se intercruzarem, produzem ou reproduzem formas específicas e situadas de exclusão e discriminação.

As desigualdades, incluindo as territoriais, devem ser entendidas como uma relação de poder (Massey), onde a dominação se estabelece com base em uma série de eixos, como gênero, raça ou etnia, classe e território, entre outros. Essas categorias não são mutuamente exclusivas, mas podem se sobrepor, criando situações de máxima exclusão.

O território é, portanto, considerado um dos eixos estruturantes da desigualdade (Abramo, 2020) e está ligado ao modelo de desenvolvimento ou padrão de acumulação. Assim, essa dimensão da desigualdade não pode ser abordada sem considerar o papel que o Estado desempenha em sua produção ou reprodução.

A região latino-americana e sua estrutura produtiva estão inseridas no sistema e mercado econômico internacional como fornecedora de produtos primários ou de produtos com baixa intensidade tecnológica. Estes geram um excedente econômico que o Estado periférico regula ou distribui por meio de diversas políticas econômicas, podendo também deixar de regular ou gerar processos de regressão na distribuição de riqueza. Em ambos os casos, a intervenção estatal, seja por ação ou omissão, não é neutra e gera consequências com impactos socioterritoriais.

A produção e a manutenção das desigualdades territoriais são inerentes à dinâmica da acumulação capitalista, na qual o Estado desempenha um papel fundamental. Políticas, programas, planos e projetos (territoriais, de desenvolvimento, de política social, entre outros) ordenam e reorganizam os lugares e seus processos de acordo com as demandas do mercado.

Nesse sentido, embora o conceito de desenvolvimento tenha se ampliado para abranger mais dimensões do que aquelas exclusivamente relacionadas ao crescimento econômico, ele permanece, sem dúvida, pelo menos em primeira instância, uma questão de crescimento econômico para as políticas públicas. Isso fica evidente na atual fase de globalização neoliberal, em que o investimento estrangeiro é o fator dominante e os Estados-nação competem por ele, implementando ações regulatórias ou desregulatórias para incentivar sua chegada.

No modelo atual, o Estado e as antigas estruturas de poder das oligarquias nacionais, em aliança com o capital transnacional, bem como com o capital ilícito, revalorizaram os territórios sob uma nova lógica de acumulação de capital, a da "desapropriação", como argumenta David Harvey, com os projetos extrativistas que estão sendo instalados nesses territórios (monoculturas, usinas hidrelétricas e mineração a céu aberto, entre outros).

A natureza concentrada do desenvolvimento ficou evidente no crescimento impulsionado pelo superciclo extrativista que a região vivenciou, o qual não conseguiu reduzir as desigualdades territoriais. Essas desigualdades tornaram-se particularmente visíveis durante a recente crise sanitária. Nesse contexto, territórios com maiores índices de pobreza, emprego informal e serviços de saúde e educação inadequados, entre outras deficiências, viram sua situação de desvantagem ser reforçada. O modelo econômico, focado quase exclusivamente no crescimento do PIB, priorizou não as necessidades desses territórios, mas sim as condições que permitiam atingir esse objetivo.

Contudo, essas estratégias estatais, intimamente ligadas às do capital transnacional, encontram respostas por parte dos atores locais, não apenas sob a forma de posturas defensivas, mas também através de modelos alternativos que implicam suas próprias conceitualizações de desenvolvimento. Os territórios, entendidos não como meros receptores de decisões tomadas por atores externos (nomeadamente, o Estado e o capital transnacional), também exibem sua própria lógica interna. Neles convergem diversos atores, interesses, forças e relações de poder, podendo, portanto, ser concebidos como expressões da luta social pela apropriação de recursos coletivos (Linck, 2006), bem como pela conquista de direitos por diversos grupos. Torna-se, então, relevante compreender como se manifestam essas tensões intra e interterritoriais, tensões que refletem posições dentro da estrutura econômica e produtiva, bem como o lugar de cada indivíduo na ordem sociocultural.

Há consenso, portanto, de que as disparidades territoriais nos países da região apresentam uma série de padrões comuns, tais como: a predominância do atraso no crescimento e desenvolvimento dos territórios classificados como rurais, em contraposição aos territórios das capitais ou grandes centros urbanos, onde se concentra a oferta de serviços de bem-estar e o exercício de direitos; a correlação entre a heterogeneidade territorial e a proporção da população pertencente a povos indígenas ou afrodescendentes; e as capacidades institucionais dos territórios, entre outros. (RIMISP, 2011)

Além do diagnóstico do desenvolvimento desigual, suas causas e manifestações comuns, são reconhecidas particularidades como o contexto econômico-produtivo, socioterritorial, político, a disponibilidade de recursos naturais, etc., que devem ser consideradas na análise, entendendo-as como resultado da interseção entre a determinação de um modelo específico de desenvolvimento e as particularidades que ele adota em cada país, região ou cidade.

O objetivo do Grupo de Trabalho é examinar criticamente as condições estruturais ligadas à dependência, destacando suas manifestações atuais e sua conexão com formas históricas, reconhecendo também as características únicas que assumem em cada contexto específico, para diferentes tipos de atores e em variadas escalas territoriais. Além disso, a diversidade de abordagens disciplinares e metodológicas permitirá uma compreensão mais abrangente da complexidade do tema.

Embora o desenvolvimento tenha sido reconcebido como um fenômeno multidimensional, relatado por meio de medidas compostas (o exemplo mais conhecido sendo o IDH), ele ainda é amplamente definido pelas premissas da modernização. Isso significa que as abordagens predominantes nas políticas de desenvolvimento continuam a se basear na hipótese da convergência territorial como resultado do crescimento econômico, uma noção refutada por evidências de crescente heterogeneidade.

Segundo De Mattos, "...este problema está ligado a um conjunto de inter-relações sistémicas, históricas e estruturais, específicas da forma como a região está inserida na economia mundial e nas estruturas produtivas a ela associadas, em que as desigualdades territoriais fazem parte da dinâmica geral do desenvolvimento latino-americano e devem, portanto, ser explicadas numa perspetiva mais global (De Mattos, 1983:98)?" (CEPAL, 2015:18)

A perspectiva centro-periferia também serve como estrutura explicativa para a produção e reprodução de assimetrias dentro do subcontinente, entre áreas dinâmicas e deprimidas; ou entre regiões dentro de países, que apresentam maiores ou menores desigualdades em termos de indicadores econômicos, bem-estar da população, oportunidades, e que também resultam em acesso desigual aos espaços de participação, o que afeta a qualidade das democracias.

A desigualdade é constitutiva do modelo de desenvolvimento da periferia capitalista, sendo um problema que remete à essência do modo de desenvolvimento latino-americano e ao papel que o Estado desempenha no capitalismo periférico (Prebisch, R., 1981), agora na fase de globalização neoliberal.

No contexto atual, a produção territorial por agentes do mercado global atinge áreas anteriormente não afetadas, graças às "mudanças nas distâncias relativas causadas pelo desenvolvimento nos transportes e comunicações" (Massey D. e Meegan RA, 1979:2), integrando-as nas dinâmicas de acumulação global.

Isso não seria possível sem a atuação do Estado-nação, não mais como um receptáculo de processos econômicos e produtivos, muito menos financeiros, nem como o ator econômico da fase fordista, mas sim como a entidade que detém a legitimidade do controle político sobre o território e, portanto, é necessária para que o capital transnacional opere dentro dele. Isso não significa que a fragilidade dos Estados-nação diante da entidade política constituída pela classe capitalista transnacional, discutida por Robinson (2007), não seja reconhecida; o que se questiona é a ideia recorrente de que o Estado-nação não é mais um ator relevante ao se considerar o desenvolvimento no contexto da globalização neoliberal. Seguindo Robinson, poderíamos dizer que, assim como durante a fase fordista-keynesiana os Estados-nação geravam "circuitos nacionais de acumulação e produção que eram externamente vinculados a outros circuitos nacionais semelhantes por meio de trocas de bens e fluxos de capital" (Ibid., 26), na fase da globalização, esses Estados participam de "circuitos globalizados de acumulação". controlada pela nova classe capitalista transnacional, que tem "existência e identidade de classe objetivas no sistema global, acima de qualquer território e política local" (Ibid., 2007: 65).

O papel do Estado nos processos de transnacionalização torna-se particularmente evidente quando este concebe um quadro jurídico neoliberal (Santos, Narbondo, Oyhantçabal e Gutiérrez, 2013), que viabiliza um modelo de desenvolvimento extrativista que atualmente abrange setores como mineração, soja, silvicultura, energia e especulação imobiliária urbana, entre outros. Esse modelo tende a aprofundar as desigualdades territoriais, geralmente em detrimento dos próprios territórios que fornecem recursos humanos e/ou naturais. Mesmo assim, essas estratégias gozam de forte consenso, baseado na ideia de que o investimento estrangeiro direto em larga escala é praticamente a única forma de gerar desenvolvimento em territórios empobrecidos. Como resultado da aceitação acrítica desses argumentos, as pessoas ficam sujeitas às condições impostas por grupos empresariais que mercantilizam e privatizam bens coletivos, apesar dos improváveis ​​efeitos positivos sobre o emprego e a qualidade de vida da população.

Por outro lado, paralelamente ao modelo de territorialização extrativista, as políticas estatais geram estratégias de desenvolvimento que colocam o território e seus atores no centro, construindo em torno dessa questão uma rede de programas e projetos para promover capacidades locais, ainda que desconectadas das condições estruturais que explicam a desigualdade. Assim, as políticas de integração territorial em nível subnacional coexistem com os processos de penetração da dinâmica do capital global nesses mesmos espaços.

Da mesma forma, a dinâmica estrutural do modelo de desenvolvimento produtivo opera em conjunto com a lógica da desigualdade interseccional, que permeia a produção da territorialidade. As intersecções de classe, gênero, raça e etnia definem as condições de grandes setores da população, subordinando-os em contextos neoextrativistas. Essas áreas, que são objeto de tais práticas econômicas, transformam-se em "zonas de sacrifício" (Lerner, 2010), sujeitas a dinâmicas de desapropriação e pilhagem de recursos naturais e territórios, afetando intensamente os direitos individuais e coletivos de seus habitantes (Svampa & Viale, 2014).

Ligada ao modelo histórico extrativista e à sua expressão atual (neoextrativismo), a desigualdade interseccional está relacionada a formas neocoloniais de estratificação que definem a discriminação no acesso a oportunidades e resultados, sejam eles econômicos ou no acesso a outros tipos de capital, como o capital político.

A utilização desta categoria analítica apresenta o desafio teórico de abordar a multiplicidade de desigualdades territoriais de forma sobreposta, identificando e compreendendo diferentes tipos e graus de desigualdade, bem como observando a interação e a ligação entre as categorias (raça-classe-género) como mutuamente constitutivas (Crenshaw 1991, 2012; Lutz, Herrera e Supik 2011).

As desigualdades têm origem em relações definidas por essas categorias, e o objetivo de analisá-las é tornar visíveis e questionar as estruturas de poder socioeconômico que produzem e reproduzem as desigualdades territoriais. Essa perspectiva combina a interação do nível macro, por meio de estruturas hierárquicas de desigualdade, com o nível micro, por meio de experiências subjetivas de discriminação e identidade na formação de grupos subordinados.