Com base na vasta experiência com programas de modernização na América Latina, há evidências históricas e um arcabouço teórico suficientes para sustentar a afirmação de que a persistência do subdesenvolvimento regional está ligada às escolhas políticas feitas pelos governos nacionais. Desde o período de liberalização econômica, a região tem sido inundada por promessas, ambições e aspirações de progresso que, como grandes ondas de expansão, tentaram a sorte sem sucesso em termos de desenvolvimento. Embora alguns grupos da sociedade tenham alcançado prosperidade, muitos outros setores permanecem excluídos dos benefícios do progresso econômico. A nova onda de modernização ampliou e aprofundou as desigualdades sociais e a marginalização econômica, política e cultural de regiões, comunidades e populações que o modelo não planeja nem precisa integrar.

As novas condições econômicas internacionais impostas pela globalização e pelas políticas neoliberais fazem parte dessa longa história de fracassos, embora tenham, sem dúvida, alcançado um salto qualitativo na formação de novas formas e graus de “divergência” socioprodutiva, tanto entre as economias da Região e as economias desenvolvidas, quanto entre regiões, setores e grupos sociais. Juntamente com as medidas de liberalização econômica e as novas formas de concentração financeira que se espalharam pela Região, também aumentaram a instabilidade econômica, o desemprego, a pobreza e a exclusão social.

Essas políticas macroeconômicas atuaram diretamente nos mercados, afetando a distribuição de salários e renda; indiretamente, modificaram o quadro de bem-estar e proteção social. Assim, acompanhando as mudanças iniciadas em cada país durante a década de 1980, as políticas sociais "tradicionais" e os programas de assistência social foram transformados. As reformas estruturais restringiram ou eliminaram a oferta pública de serviços. A educação pública (níveis fundamental e médio) é talvez um dos setores mais afetados devido à combinação de reformas descentralizadoras, gerenciais, privatizadoras e direcionadas. O resultado, ainda em debate, é que a desigualdade social aumentou no médio prazo devido à relação entre aprendizagem, qualificações e o acesso dos jovens ao mercado de trabalho.

Até que ponto essa tese se mantém válida mesmo diante do novo cenário político, econômico e social da região no século XXI? Na maioria dos países, diferentemente das décadas anteriores, esse cenário apresenta um setor externo favorável que, em um contexto de maior intervenção estatal, possibilita altas taxas de investimento, crescimento e consumo, além de equilíbrio fiscal, superávits comerciais e aumento dos gastos sociais. Isso levou à recuperação do emprego e à redução da pobreza, entre outros indicadores de bem-estar. Em pelo menos alguns países, as políticas sociais foram reorientadas, embora sem abandonar completamente o paradigma vigente na década de 1990. O investimento estatal aumentou e novas estratégias foram desenvolvidas com base em uma abordagem fundamentada em direitos — que rejeita a ideia de clientelismo.

Contudo, a “convergência” prometida não se materializou; os novos desenvolvimentos estão entrelaçados com problemas persistentes, e as contradições resultantes deixam pouco espaço para vislumbrar mudanças radicais. Não se observam mudanças estruturais em termos de reversão das desigualdades e da pobreza; a defasagem relativa de produtividade da região em comparação com os países desenvolvidos persiste, e as disparidades internas de produtividade entre e dentro dos setores produtivos, e entre regiões dentro dos países, permanecem.

O grande desafio para os países latino-americanos é aumentar a produtividade, elevando o nível e o padrão de investimento produtivo, bem como a infraestrutura física e social. Superar esse desafio exige uma reorganização dos interesses internos e das relações econômicas e políticas com os países desenvolvidos, além das relações Sul-Sul. Somente com um novo padrão de investimento será possível superar a atual heterogeneidade econômica e social e promover o desenvolvimento com maior cooperação.

Este Grupo de Trabalho da CLACSO tem como objetivo refletir sobre os pontos levantados acima. Propõe uma análise crítica da literatura latino-americana sobre desenvolvimento e desigualdade para construir seu próprio arcabouço teórico para debater os desafios das políticas públicas e seus arranjos políticos como estratégias para reduzir a desigualdade e a pobreza por meio da transformação econômica e social.

Muitas vozes, tanto de perspectivas neoliberais quanto neodesenvolvimentistas, continuam a argumentar que alcançar o crescimento com maior igualdade exige a promoção de políticas de convergência produtiva. É notável o consenso sobre a necessidade de uma estratégia de crescimento com políticas públicas voltadas, por um lado, para uma maior igualdade de oportunidades individuais e, por outro, para a atração de mais capital e investimento produtivo. Em outras palavras, “mais mercado”, cujo dinamismo deveria ter efeitos positivos futuros sobre a distribuição de renda e a inclusão social. No entanto, o problema é mais complexo, e aceitar essa política de desenvolvimento sem um diagnóstico preciso pode significar cair novamente na ilusão de uma “transição para a modernidade”, gerando, na prática, um “desenvolvimento do subdesenvolvimento”. É essencial estabelecer uma estratégia abrangente e políticas públicas que abordem os resultados do crescimento, mas que priorizem a intervenção na estrutura do investimento econômico e na infraestrutura física e social, incluindo a organização de interesses e a resolução de disputas políticas.

Nesse contexto, como acadêmicos latino-americanos comprometidos com nosso trabalho científico e nossa realidade histórica, acreditamos ser urgente e necessário promover pesquisas que recuperem nossa tradição de análise do desenvolvimento regional, com o objetivo de estabelecer um fundamento teórico que incorpore o processo de formação econômica e social na América Latina, atualizando criticamente a preocupação com a identificação dos desafios para a obtenção de um modelo de desenvolvimento que supere a heterogeneidade estrutural. Isso requer a produção de conhecimento social objetivo e o fomento do debate político e ideológico sobre a matriz de heterogeneidade estrutural que dificulta o desenvolvimento e se reproduz em diferentes cenários nacionais, regionais, setoriais e políticos, bem como sobre as condições sociopolíticas que a viabilizam e perpetuam na atual fase de globalização capitalista. Essa iniciativa é herdeira dos desafios políticos, dos ideais sociais e das contribuições teóricas originais formuladas de maneira pioneira por proeminentes pensadores e pesquisadores latino-americanos ao longo do último século.

Estas são as preocupações que motivam nossa proposta, buscando contribuir para esclarecer e dar substância aos temas centrais de uma nova agenda para a mudança social regional: 1) Construir um arcabouço analítico sobre desenvolvimento e desigualdade com base na tradição do pensamento latino-americano; 2) Refletir sobre os eixos fundamentais de uma estratégia de políticas públicas e um padrão de investimento orientados para a superação da heterogeneidade estrutural e das condições sociopolíticas predominantes na região; 3) Compreender o que os mercados de trabalho, as instituições de seguridade social e as políticas públicas exigem para alcançar um processo de inclusão e convergência socioeconômica; 4) Analisar as diferenças nacionais em termos de oportunidades e restrições para um processo de desenvolvimento inclusivo; 5) Alavancar a relevância das relações regionais para ampliar as perspectivas de desenvolvimento nacional; e 6) Aprimorar o conhecimento adquirido pelos polos participantes sobre as questões das migrações nacionais e internacionais forçadas por razões políticas ou econômicas; a deterioração, a crise e a reconversão de regiões ou enclaves produtivos de desenvolvimento por substituição de importações; e as diferenças na qualidade da educação nos níveis fundamental e médio e seu efeito sobre a mobilidade social.

As causas do subdesenvolvimento continuam sendo objeto de debate teórico e político, assim como as soluções oferecidas para superá-lo. O debate fundamental que deve ocorrer é, antes de tudo, teórico, e não empírico, situado no contexto das teorias dualistas de desenvolvimento e modernidade que inspiraram tanto as políticas neoliberais quanto as desenvolvimentistas.

Nesse contexto, permanece relevante uma questão em relação ao desenvolvimento regional: por que, dada a enorme mobilização e concentração capitalista que se desenrolou ao longo de várias gerações em quase toda a América Latina e o Caribe, nem as políticas inspiradas pela “mão invisível” nem aquelas que defendem o “poder regulador” dos Estados conseguiram gerar uma convergência nos níveis de desenvolvimento ou um “efeito cascata” do bem-estar nos mercados de trabalho e nos excedentes populacionais estruturais presentes na região?

Embora as diversas perspectivas concordem com o reconhecimento do aumento da deterioração social em termos de desigualdade, suas interpretações divergem. Independentemente da abordagem, é essencial articular os argumentos relacionados ao mercado de trabalho, ao bem-estar e à desigualdade. De fato, para as diferentes perspectivas em debate, os efeitos da liberalização fazem sentido dentro da estrutura de uma visão de convergência em termos de crescimento econômico, aproveitamento produtivo da população excedente e redistribuição de renda.

De acordo com a abordagem neoclássica, para que uma economia dual participante do mercado global alcance uma convergência bem-sucedida, ela deve trilhar um caminho orientado para a exportação e buscar a liberalização econômica. Com base na teoria de Heckscher-Ohlin, um país deve se especializar na produção de bens primários com vantagens competitivas, o que aumentará a demanda por mão de obra no setor exportador e tenderá a elevar os salários reais dos trabalhadores menos qualificados. Isso, por sua vez, permitiria um processo mais profundo de capitalização e absorção de mão de obra no setor industrial moderno, promovendo a eliminação do dualismo interno e a integração da economia em um modelo de desenvolvimento sustentável. Espera-se que a liberalização do mercado melhore a distribuição de renda e, consequentemente, o bem-estar desses setores.

No modelo de desenvolvimento de Lewis, muito antes da eliminação completa do excedente de mão de obra, um país precisa se abrir para o mundo exterior a fim de manter os salários reais baixos por meio de dois mecanismos: aumento da imigração de mão de obra e/ou exportação de capital. O primeiro foi amplamente utilizado pelos países hoje desenvolvidos na primeira onda da globalização. O segundo consiste na exportação de capital para países com maior abundância de mão de obra. Nesse caso, o país exportador de capital investirá em um país com excedente de mão de obra para produzir bens com mão de obra barata, que serão então importados para consumo. O país que recebe investimento de capital estrangeiro para a produção destinada à exportação obtém ganhos em emprego e arrecadação de impostos. A acumulação de capital fixo leva à eliminação do excedente de mão de obra.

Em contraste, a abordagem estruturalista argumenta que, no contexto de uma economia periférica que se abre para o mundo exterior, o sistema econômico pode experimentar um aumento no investimento de capital, mas também no excedente de oferta de mão de obra, enquanto a demanda por mão de obra nos setores mais dinâmicos da economia permanece insignificante. Dado um modelo de acumulação cada vez mais concentrado e orientado para mercados externos ou de alta renda, a estrutura econômica e ocupacional tenderá a fomentar a especialização produtiva, gerando maior segmentação no funcionamento do mercado de trabalho, bem como aumentos permanentes na população excedente. O aumento nos diferenciais de produtividade associado ao desenvolvimento de um setor exportador ou de serviços não transacionáveis ​​tenderá a facilitar a concentração econômica em favor de grupos oligopolistas, que controlarão as inovações tecnológicas demandadas pelos mercados dos países centrais. Esses agentes absorvem — por meio da conectividade ou da terceirização — uma pequena parcela dos segmentos produtivos e de mão de obra, excluindo os setores intermediários e de subsistência. Esse processo pode se traduzir, dependendo das características dos países, em: um aumento permanente e sustentado da taxa de desemprego aberto; um aumento do trabalho por conta própria; e um aumento da emigração. Os efeitos desses fenômenos impactam negativamente os salários e a distribuição de renda.

As duas primeiras teses têm um corolário otimista: numa economia “aberta”, se um país conseguir crescer o suficiente, poderá atingir um estágio de desenvolvimento em que a pobreza e a desigualdade diminuem. Portanto, qualquer medida redistributiva torna-se desnecessária e contraproducente, com o crescimento econômico a assumir a prioridade. O preço da redistribuição seria o de dificultar o livre fluxo de capitais e, consequentemente, o desenvolvimento.

Em contrapartida, de uma perspectiva estruturalista, a previsão é negativa: não há possibilidade de o crescimento convergir para o desenvolvimento em um contexto de livre mercado.

Dessa perspectiva, dados os baixíssimos níveis de capitalização e tecnologia alcançados pelos setores intermediários, a taxa de crescimento dos níveis médios de produtividade — tanto do trabalho quanto da produtividade combinada dos fatores — é retardada, podendo tornar-se negativa por períodos prolongados. Uma maior heterogeneidade produtiva tende a se traduzir em maior desigualdade social e taxas de crescimento econômico lentas, com efeitos adversos sobre a pobreza. Portanto, é crucial intervir nos determinantes do crescimento: o padrão de investimentos produtivos, infraestruturais e sociais, bem como os mecanismos de juros que podem sustentá-los.

Os tópicos e questões que serão abordados são:

a) Diagnóstico das mudanças ocorridas nas estruturas socioprodutivas nacionais, medidas em termos de composição setorial (revisão e expansão das categorias da CEPAL-PREALC), produtividade do trabalho (rendimento do trabalho por setores, ramos e regiões) e qualidade do emprego e reprodução dos excedentes absolutos da força de trabalho (precariedade laboral, empregos e salários de subsistência, desemprego estrutural).

b) Avaliação de como as mudanças em (a) impactaram a distribuição de renda e a desigualdade nos níveis do trabalhador, da família e da população. "Decomposição" das mudanças de acordo com as fontes e consideração de outras dimensões: estratégias de autoexploração familiar, capital humano, rigidez ou flexibilidade dos mercados de trabalho, políticas de transferência de renda e programas de emprego, entre outros.

c) Avaliação das vantagens e desvantagens da estrutura socioprodutiva e das instituições públicas, de acordo com a integração da região na globalização e seus objetivos de política econômica como estratégia de desenvolvimento. A tese central é que as características e tendências observadas na estrutura socioprodutiva são um dos fatores que condicionam os altos níveis de desigualdade na distribuição de renda, bem como suas variações ao longo do tempo.

d) Análise do grau de mercantilização das políticas sociais (saúde, segurança, habitação, educação), das políticas sociais compensatórias e suas repercussões na desigualdade de renda atual.

e) Avaliação das possibilidades nacionais em termos de instituições públicas para um padrão de investimento produtivo, em infraestruturas e social, visando a redução da heterogeneidade socioeconómica, da desigualdade e da pobreza, numa perspetiva multidimensional.

f) Descrição socio-histórica da diferenciação territorial durante os séculos XX e início do XXI como expressão constitutiva da heterogeneidade estrutural na constituição das instituições políticas, na distribuição de bens e serviços públicos e nas conquistas em termos de bem-estar setorial (educação, saúde, pobreza).

O estudo das desigualdades estruturais será aprofundado de acordo com a especialização dos polos participantes: a) Migrações nacionais e internacionais forçadas por razões políticas ou econômicas (Paraguai, México, Brasil, Bolívia); b) Deterioração, crise e reconversão de regiões e/ou enclaves produtivos (Argentina, México, Uruguai, Chile); e c) Diferenças na qualidade da educação nos níveis fundamental e médio e seu efeito na mobilidade social (Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile, Bolívia).

A equipe de trabalho será composta por pesquisadores dos seguintes núcleos:

· Departamento de Sociologia - DS/UDELAR (Uruguai)

· Faculdade de Ciências Sociais - FCS/UAHURTADO (Chile)

· Instituto de Ciências Sociais - ICSO (Paraguai)

· Instituto de Pesquisa Gino Germani - IIGG/UBA (Argentina)

• Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais - PPGCS/PUCRS (Brasil)

• Programa Universitário de Estudos de Desenvolvimento - PUED/UNAM (México)

• e o Instituto de Pesquisa Socioeconômica (IISEC) da Universidade Católica Boliviana (UCB) da Bolívia, que está em processo de admissão como centro CLACSO.