Desde os anos 2000, uma série de transformações econômicas em larga escala se desenrolou em escala global, que teve entre seus elementos centrais a consolidação do processo de maior concentração de riqueza conhecido na modernidade ocidental (Piketty, 2015; Milanovic, 2017), associado à financeirização dos mercados de derivativos de commodities (Lapavitsas, 2011) e que culminou em 2008 na maior crise econômica global desde 1929 (Marichal, 2013)     

Especialmente no que diz respeito às commodities, o valor total dos instrumentos indexados a commodities adquiridos por investidores institucionais aumentou de um valor estimado de US$ 15 bilhões em 2003 para US$ 200 bilhões em meados de 2008 (Tang e Xiong, 2012), coincidindo com o auge da crise da bolha imobiliária e a especulação no mercado de energia, que causaram aumentos descontrolados nos custos de energia e alimentos (Masters, 2008; Poveda Avila, 2016). Sob essa dinâmica (e aliada ao aumento da demanda dos países do BRICS), o preço do barril de petróleo bruto atingiu um recorde de US$ 147 em meados de 2008. 

A financeirização dos preços da energia coincidiu com uma onda de governos progressistas, especialmente na América do Sul, que implantaram como estratégia central uma política agressiva de captura da renda extraordinária (Campodónico, 2008) gerada pela combinação de maior intervenção estatal na economia e o crescimento exponencial dos preços da energia em nível internacional (Serrani, 2013; Barrera, 2013). 

Sem dúvida, este foi um período de prosperidade fiscal para a América Latina, centrado numa combinação de forte expansão do comércio global, aumento dos preços das commodities e uma melhoria considerável nos termos de troca (Campodónico, 2009), o dinamismo dos fluxos cambiais e o elevado nível de remessas enviadas por trabalhadores migrantes, bem como um superávit comercial sustentado (Jenkins, 2011; Ocampo, 2009). Em muitos casos, isso resultou numa melhoria substancial dos indicadores sociais e numa redução da pobreza (CEPAL, 2013), embora não tenha levado a uma transformação da estrutura econômica, que era altamente dependente da exportação de produtos primários; pelo contrário, tendeu a reforçá-la (Fernández et al., 2017). 

A década de 2010 marcou o início de um período de incertezas em relação à dinâmica internacional do mercado de energia e à evolução da financeirização nos mercados de commodities. A crise internacional dos empréstimos subprime, que teve origem nos Estados Unidos em 2008 e se repetiu na União Europeia em 2012, gerou impactos negativos nos preços, levando o setor energético a enfrentar três tipos de desafios:  

a) Volatilidade de preços: Além da persistência de conflitos armados (Fuser, 2017), do aumento da demanda dos países emergentes e do menor crescimento dos países centrais, há a revolução do xisto nos Estados Unidos, que pressionou o preço internacional do petróleo bruto para baixo e, em contrapartida, o corte de produção decidido por alguns dos países exportadores da OPEP para sustentar o preço e sua receita.

b) Mudanças climáticas e descarbonização da economia global: a maior influência dos fóruns climáticos na agenda energética e os compromissos de mitigação assumidos a nível nacional que envolvem uma maior participação de fontes de energia renováveis ​​e políticas de eficiência energética (Bertoni e Román, 2013).

c) Mudanças tecnológicas: a exploração não convencional de hidrocarbonetos, através de fraturamento hidráulico (fracking) e técnicas de perfuração horizontal; a rápida queda nos custos das tecnologias renováveis ​​impulsionada pela liderança e escala da China; a expansão do comércio de gás natural liquefeito (GNL), que em muitos casos compete com o transporte por gasoduto; a eletrificação do transporte, o uso de redes inteligentes e sistemas de armazenamento (Bonilla et al., 2015).

Este contexto coincide com uma acentuada guinada à direita na região, consolidada com a recente eleição de Jair Bolsonaro como presidente do Brasil. Esse processo teve início em 2009 com o golpe de Estado em Honduras contra Manuel Zelaya e prosseguiu por meios democráticos em outros países da região: Panamá, Guatemala, Argentina, Haiti, Equador, Chile, Peru, Costa Rica e Paraguai (com as notáveis ​​exceções de López Obrador no México e Sánchez Cerén em El Salvador). Além dessas transformações na esfera política, há outras mudanças específicas no setor energético que merecem estudo e serão o foco dos trabalhos do Grupo de Trabalho. 

Em primeiro lugar, há evidências de uma mudança de um período de preços elevados das commodities energéticas para um caracterizado pela instabilidade dos preços internacionais e uma acentuada tendência de queda, exacerbada pelas crises financeiras e fiscais de países dependentes das exportações de energia e por fortes disputas sobre a apropriação das receitas dos hidrocarbonetos entre os Estados nacionais e as grandes empresas multinacionais. 

Em segundo lugar, juntamente com a guinada à direita e suas políticas de austeridade e ajuste estrutural, transformações têm sido evidentes nas formas de intervenção estatal na economia e no papel das empresas públicas de energia, impondo limites à expansão da cobertura dos serviços públicos de energia (Recalde, 2016) como mecanismos para reduzir a pobreza e melhorar a distribuição de renda. 

Em terceiro lugar, a estrutura institucional regional estabelecida na primeira década do século XXI (UNASUL, ALBA, CELAC) sofreu erosão. Essa erosão levou ao desmantelamento de muitos projetos regionais de integração energética e econômica em favor da priorização de acordos de livre comércio (Parceria Transpacífica, Acordo sobre o Comércio de Serviços - TISA, Acordo Mercosul-União Europeia), evidenciando uma significativa falta de estratégia para aprimorar a cooperação intrarregional e a complementaridade estratégica. Além disso, a crise nas relações energéticas bilaterais e a não concretização de certos projetos energéticos multilaterais resultaram no que alguns autores denominam processo de “desintegração energética”. Outro fator foi a expansão do comércio extrarregional de GNL, que gerou menor interesse em novos projetos regionais de interconexão de gás (Sabbatella, 2018; Sabbatella e Santos, 2019).

Em quarto lugar, com o fim do “petróleo fácil” (Bardi, 2009), surgiu uma nova revolução do petróleo, impulsionada pela ampla adoção de técnicas não convencionais na exploração de recursos de combustíveis fósseis (como o petróleo de xisto e de reservatórios compactos). Isso não apenas transformou a geopolítica da energia, fomentando uma nova diplomacia americana e, simultaneamente, estabelecendo os Estados Unidos como um dos principais exportadores globais de energia, mas também deu origem a um número significativo de desafios tecnológicos, sociais e ambientais decorrentes do uso dessas novas técnicas de extração de hidrocarbonetos.

Por fim, e relacionado ao ponto anterior, a última década testemunhou o fortalecimento de uma nova agenda de diversificação energética (Yañez e Garrido Lepe, 2017) que busca transformar as matrizes energéticas nacionais em direção a modelos ambientalmente sustentáveis, promovendo o uso de energias renováveis ​​em detrimento dos combustíveis fósseis e fomentando estratégias para o uso eficiente e racional da energia. Esse processo foi reforçado pelo consenso alcançado na Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas de 2015, embora tenha sido ameaçado pela política externa dos EUA de negar e romper com esse consenso.

A relação entre a exploração de recursos naturais e as estratégias de desenvolvimento econômico na América Latina e no Caribe (ALC) tem sido tema de muito debate nas Ciências Sociais há mais de meio século.

O estruturalismo latino-americano foi um dos primeiros movimentos que, utilizando categorias nativas, buscou compreender as particularidades do desenvolvimento a partir do conceito centro-periferia. Dada a significativa relevância das matérias-primas para o valor adicionado total da economia e sua estrutura de exportação, argumentou-se que a América Latina e o Caribe (ALC) deveriam se industrializar, pois, a longo prazo, os preços relativos dos bens manufaturados tendiam a aumentar mais rapidamente do que os dos produtos primários. Isso implicava um agravamento da desvantagem enfrentada pelos países subdesenvolvidos da periferia em comparação com os países desenvolvidos do centro (Prebisch, 1949), minando, assim, a hipótese neoclássica da convergência como resultado final da estratégia de desenvolvimento (Rostow, 1959). A integração regional tornou-se um fator-chave para a criação de um mercado maior, sustentando a industrialização e diversificando a estrutura produtiva, buscando maior autonomia e independência de potências extrarregionais, bem como promovendo o desenvolvimento econômico e a diversificação da estrutura produtiva regional (Briceño Ruiz, 2012).

Nas décadas de 1960 e 1970, a teoria da dependência tomou forma, problematizando a relação centro-periferia a partir de uma perspectiva da teoria crítica. Essa teoria afirmava que o subdesenvolvimento é parte constitutiva da expansão dos países industrializados; ou seja, não é uma etapa nem uma condição prévia em um processo gradual rumo ao desenvolvimento, mas sim uma condição em si mesma (Blomström e Ente, 1990). Embora diversos autores tenham distinguido estágios na história da América Latina e do Caribe (ALC) em termos de relações de produção dominantes e reprodução da pobreza (Sunkel e Paz, 1975), Cardoso e Faletto (1969) identificaram precocemente a estrutura agrária, a mineração e seus derivados energéticos como focos centrais das relações de dependência em relação às necessidades das metrópoles europeias. Nesse sentido, os problemas do subdesenvolvimento na ALC não se limitam aos fundamentos econômicos e à integração no mercado internacional, mas se estendem à estrutura social e às relações capitalistas de longa data (Wallerstein, 1979). 

Ao mesmo tempo, nos países desenvolvidos, a ideia de que a mera presença de recursos naturais poderia ser prejudicial ao desenvolvimento econômico ganhava forma. Isso começou com a descoberta de gás natural na Holanda em 1959, que deu origem ao conceito de “doença holandesa” (Corden e Neary, 1982). Esse conceito argumentava que o novo boom no setor energético holandês havia gerado receitas cambiais extras que valorizaram a moeda, reduziram a competitividade e o dinamismo de sua indústria manufatureira e levaram a um processo incipiente de desindustrialização. Essa ideia foi ainda reforçada pela análise da trajetória de desenvolvimento desfavorável dos países exportadores de petróleo da OPEP após a crise do petróleo de 1973. Nessa direção, Richard Auty (1993) cunhou o termo “maldição dos recursos” para apresentar a hipótese de que, na história recente, os países ricos em recursos naturais tiveram sérias dificuldades em aproveitar esses ativos para se desenvolver, uma hipótese apoiada pelo trabalho de Sachs e Warner (1995), que mostrou a relação negativa entre a abundância de recursos naturais e o crescimento do PIB entre 1970-1990 em uma ampla amostra de países.

De fato, o reconhecimento dos obstáculos estruturais ao desenvolvimento em países periféricos e a geração de alternativas teóricas e políticas para superá-los têm sido um tema constante nas ciências sociais da América Latina e do Caribe (ALC) nas últimas décadas. Em resposta às conclusões do relatório do Clube de Roma de 1972, "Limites do Crescimento", e à identificação dos limites físicos ao desenvolvimento global, surgiu uma série de respostas, focadas nas limitações socioeconômicas do modelo de desenvolvimento dominante. Essas respostas vieram de instituições regionais como a Fundação Bariloche, o Centro Venezuelano de Estudos para o Desenvolvimento e a CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe). Essas abordagens buscaram captar as características específicas de cada país a fim de gerar recomendações mais adequadas que modificassem os padrões prevalecentes de subdesenvolvimento (Gligo, 2006). Uma das principais contribuições dessa abordagem foi a articulação de considerações econômicas e ambientais, baseada em uma crítica aos altos níveis de consumo nos países desenvolvidos em comparação com os periféricos, o que se tornou uma das causas da degradação ambiental (Haidar, 2016). Fundamentalmente, o foco estava no uso generalizado do petróleo como principal fonte de energia do estilo urbano-industrial predominante do capitalismo (Alvarado, 1983). 

No entanto, foi somente em 1987, com o Relatório Brundtland elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que a definição convencional de desenvolvimento sustentável foi estabelecida: “desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades” (CMMAD, 1987). Nessa mesma linha, o relatório elaborado em conjunto pela CEPAL, OLADE e GTZ (2003) reconhece quatro dimensões do desenvolvimento sustentável relacionadas à energia: econômica, política, social e ambiental. 

A produção e o consumo de energia são inseparáveis ​​do crescimento de qualquer economia e estão intimamente ligados à industrialização e ao aumento da produtividade, bem como ao bem-estar social da população. Após as duas guerras mundiais, a expansão do sistema capitalista global durante o século XX (Guzowski et al., 2016) foi possibilitada pela energia fornecida pelo petróleo e seus derivados; portanto, o controle dessas fontes tornou-se um elemento central da segurança nacional para os países desenvolvidos. Devido à sua natureza finita, desde a década de 1950 até recentemente, o momento do pico da produção de petróleo foi tema de debate. No entanto, inovações recentes nas técnicas de extração de hidrocarbonetos de reservatórios não convencionais atenuaram os temores de escassez, deslocando o foco do debate para o aquecimento global causado pelo uso de combustíveis fósseis (Carrizo et al., 2016). Nesse contexto, os conceitos de pico da demanda de petróleo (Dale e Fattouh, 2018) e transição energética ganharam significativa relevância. A transição energética, entendida como “uma mudança estrutural no sistema de fornecimento e uso de energia” (Carrizo et al., 2016: 25), ocorre como consequência de transformações tecnológicas e econômicas, mas também é produto de decisões políticas de longo prazo. Sob a influência das mudanças climáticas globais, a transição energética refere-se à mudança da predominância dos combustíveis fósseis para a de fontes de energia renováveis. De acordo com a Agência Internacional de Energia, o setor energético é responsável por dois terços das emissões totais de gases de efeito estufa (GEE) e por 80% das emissões de CO2. Portanto, qualquer esforço para reduzir as emissões e mitigar as mudanças climáticas não só deve incluir o setor energético, como a energia também deve ser um fator central nas discussões sobre os modelos de desenvolvimento para as próximas décadas.  

Entre os acordos climáticos que buscam transformar as políticas energéticas globais, dois se destacam. Primeiro, o Acordo de Paris, adotado em 2015, foi firmado por praticamente todos os países do mundo para reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE), limitar o aquecimento global e mitigar seus impactos mais severos (aumento de secas, inundações e tempestades severas). O Acordo exige que cada Parte elabore e comunique sua Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC), um plano para reduzir as emissões. O setor energético desempenha um papel crucial nesse plano, não apenas por sua contribuição para as emissões atuais, mas também porque muitas medidas de mitigação incorporam a expansão de energias renováveis ​​e a eficiência energética. Segundo, os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável (Agenda 2030), adotada pelas Nações Unidas em 2015, incluem um objetivo específico relacionado à energia (ODS 7). Este visa proporcionar acesso universal a serviços modernos de energia, dobrar a taxa de melhoria da eficiência energética e aumentar a participação de energias renováveis ​​na matriz energética global até 2030. 

Nesse cenário de transição energética, o gás natural está ganhando relevância como uma alternativa limpa aos combustíveis fósseis, produzindo aproximadamente metade das emissões de CO2 do carvão e complementando as energias renováveis, dada a variabilidade da geração de energia eólica, solar e hidrelétrica. Além disso, o mercado global de gás está evoluindo rapidamente devido a duas revoluções: a revolução do gás de xisto nos EUA e a revolução do gás natural liquefeito (GNL) (IEA, 2017), processos que estão gradualmente transformando o gás natural em uma commodity global (Boersma e Losz, 2018).

De fato, no contexto das transformações globais em torno do pico da demanda por combustíveis fósseis, da pressão para reduzir as emissões de gases de efeito estufa para combater as mudanças climáticas e da promoção de fontes de energia renováveis ​​associada à gaseificação da matriz energética global, que está transformando rapidamente as relações geopolíticas internacionais, este Grupo de Trabalho visa estudar as características específicas das políticas energéticas adotadas na América Latina e no Caribe (ALC) e seus efeitos na compreensão dos padrões de desenvolvimento atuais da região e seus principais obstáculos. Para tanto, serão consideradas questões históricas como segurança de abastecimento e acesso à energia; busca de renda por parte dos países produtores e o impacto na balança comercial dos países importadores; os impactos socioambientais da produção e do consumo de energia; o papel das empresas estatais e do investimento estrangeiro direto; o desenvolvimento de capacidades industriais endógenas; e a dependência tecnológica. Além disso, em nível regional, é essencial incluir a energia como força motriz por trás de inúmeros projetos de integração bilaterais e multilaterais. Por fim, é importante notar a crescente influência da agenda de mudanças climáticas nas políticas setoriais. Nesse contexto, serão analisados ​​os desafios e as oportunidades apresentados pelo setor energético na região. Para tanto, o estudo buscará integrar estudos de caso nacionais, relações bilaterais e estruturas de integração multilateral.