Sistemas de Seguridade Social e Pensões

Um dos desafios negativos enfrentados pela América Latina e pelo Caribe é a falta de sistemas universais de seguridade social que ofereçam proteção suficiente contra os riscos ao longo do ciclo de vida (doença, invalidez, riscos ocupacionais, desemprego, velhice e morte).[1] A maioria dos nossos países possui sistemas excludentes, desiguais e fragmentados, porque a seguridade social implementada ao longo do século XX era contributiva, voltada principalmente para trabalhadores assalariados e subordinadas. Isso deixou trabalhadores rurais, autônomos, pessoas no setor informal e todos aqueles que fazem parte da população economicamente inativa sem seguridade social, seja porque não eram considerados ou porque os requisitos legais não se adequavam às suas características, resultando em cobertura universal limitada. Em vários dos nossos países, benefícios diferenciados eram concedidos dependendo do setor de emprego. Há contrastes nos benefícios oferecidos aos trabalhadores do setor privado em comparação com os do setor público, e os benefícios da seguridade social eram maiores para as forças armadas. Os sindicatos mais fortes, por meio de seus acordos coletivos, conseguiram melhorar os benefícios da previdência social e ampliar a disparidade entre o que é concedido a setores como professores, trabalhadores de indústrias estratégicas e profissionais da saúde, entre outros, e o restante da força de trabalho. A crescente participação das mulheres no mercado de trabalho também levou à desigualdade, refletida em suas condições de trabalho e níveis salariais. Além disso, a ausência de uma perspectiva de gênero na previdência social exacerbou ainda mais as desigualdades para as mulheres, uma vez que anulou os benefícios da previdência social ao favorecer políticas assistenciais baseadas em transferências condicionais de renda. Essas políticas contribuem para a abordagem fragmentada de assistência social em detrimento da previdência social que prevaleceu.

Os primeiros países a estabelecer sistemas de segurança social na América Latina e no Caribe foram Uruguai, Chile, Argentina, Cuba e Brasil, entre as décadas de 1920 e 1930. Embora cada país tivesse modelos diferentes, eles compartilhavam elementos comuns que os caracterizavam como sistemas públicos, contributivos e distributivos. As pensões derivadas desses sistemas podem ser definidas como pensões de benefício definido (BD) baseadas na solidariedade intergeracional.[2] Mais tarde, na década de 1940, um segundo grupo — Costa Rica, Panamá, Peru, Colômbia, Bolívia, Equador, Paraguai, Venezuela e México — criou seus próprios sistemas com características semelhantes (Bertranou e Mesa, 1998).

A abrangência e a estrutura financeira da previdência social estavam ligadas aos processos de industrialização, urbanização e modernização econômica e, portanto, atreladas à dinâmica dos mercados de trabalho, principalmente à capacidade da economia de gerar empregos formais assalariados. A região passou por diversos períodos de crise e a estrutura etária da população se alterou. O emprego informal e a insegurança laboral passaram a ser vistos mais como a norma no mercado de trabalho do que como um fenômeno circunstancial.

Nesse contexto, as decisões relativas à previdência social, e aos sistemas de pensões em particular, deveriam ter sido sensíveis às novas circunstâncias econômicas, demográficas e do mercado de trabalho (Santos, 2006). Contudo, os cofres do Estado estavam deficitários, e a chegada de um modelo econômico vinculado à dinâmica do mercado externo, exigindo liberalização comercial e financeira, processos de privatização e mudanças nas funções do Estado, proporcionou o contexto para a reforma dos sistemas de previdência social por meio da participação do setor privado, seja como gestor, seja na prestação de serviços que antes eram de responsabilidade exclusiva do Estado. Essa combinação de elementos públicos e privados na esfera da previdência social aumentou a segmentação e a desigualdade social entre aqueles que podem acessar o mercado para adquirir serviços médicos e anuidades e a grande maioria que só pode contar com um sistema público de previdência social carente de investimentos[3] e modernização em infraestrutura e serviços. O desenvolvimento mais revelador foi a privatização das pensões públicas. Em 1981, o Chile foi pioneiro na reforma do sistema previdenciário, adotando um regime financeiro de gestão privada e capitalização individual. De 1997 a 2015, quatro países adotaram esse sistema: Bolívia (1997), México (1997), El Salvador (1998) e República Dominicana (2013). Três países adotaram o regime misto integrado: Argentina (1994–2008), Uruguai (1996) e Costa Rica (2000); outros dois adotaram o regime misto competitivo: Peru (1993) e Colômbia (1994). Quatro países reformaram seus sistemas com mudanças paramétricas: Brasil (2010), Equador (2013), Guatemala (2011) e Nicarágua (2013) (Ramírez). et al., 2016).

Os argumentos a favor da privatização dos sistemas de pensões centraram-se nas seguintes considerações: os sistemas de repartição são insustentáveis ​​face ao envelhecimento demográfico; a capitalização total gerida pelo setor privado é necessária para aumentar as poupanças através de uma gestão financeira sólida (Ferranti). et al(FMI, 2002), a administração pública, além de ser ineficiente, não garantia cobertura e sustentabilidade financeira; a liberdade de escolha também leva os trabalhadores a escolherem quem lhes presta cuidados em caso de doença, bem como a anuidades vitalícias de baixo custo resultantes da livre concorrência (FMI, 2015; BID) e outros(2015). E diante das falhas de mercado, um de seus defensores argumenta que as pensões totalmente capitalizadas e administradas pelo setor privado são o melhor sistema, pois a responsabilidade recai exclusivamente sobre o trabalhador, abandonando completamente o conceito de seguridade social (FIAP; 2011). Prometeram-se melhores taxas de reposição e maior cobertura a um baixo custo de transição entre os sistemas público e privado. Além disso, previram-se efeitos positivos sobre a poupança interna, o crescimento econômico, a competitividade e o emprego formal.

Quatro décadas após essas premissas terem sido formuladas, os sistemas de capitalização individual geridos de forma privada tornaram tênues as fronteiras da segurança social, transformando as pensões em aspirações de poupança privada. Além disso, não corresponderam às expectativas que haviam gerado. A experiência chilena demonstrou que poucas pessoas conseguiram cumprir os requisitos legais e as pensões oferecidas ficaram muito aquém do esperado.

Diante dessa realidade, diversas análises têm demonstrado as limitações desse modelo caso seja estabelecido como a única opção para solucionar os graves problemas da falta de seguridade social (Orszag e Stiglitz, 2001). Recentemente, a Organização Internacional do Trabalho (OIT, 2018) documentou que, desde 2000, 18 países reformaram e reverteram, parcial ou totalmente, as reformas de privatização, demonstrando que um dos fatores que desencadearam esse processo foi a crise financeira de 2008, que afetou as aposentadorias de muitos trabalhadores em todo o mundo.

Diante desse cenário, o Grupo de Trabalho que está sendo convocado analisará o alcance e as limitações dos sistemas nacionais de seguridade social, a fim de propor alternativas para a falta de assistência médica e a escassez e insuficiência de pensões.

[1] Em alguns países da América Latina, a Segurança Social também inclui subsídios de habitação, recreação e transferências familiares.

[2] Deve-se lembrar que o financiamento foi inicialmente estruturado prevendo a capitalização parcial.

[3] Derivado da orientação da política pública.

Um ponto de partida para analisar a relevância teórica reside no processo de envelhecimento populacional na região da América Latina e Caribe (ALC). Com ritmos e intensidades variáveis, diferentes países estão avançando para estágios mais avançados da transição demográfica, e as projeções populacionais apontam para a consolidação desse processo, embora ainda tenhamos percentuais maiores de jovens. Embora o envelhecimento seja um fenômeno global, ele assume características particulares na região da ALC. Devido às rápidas mudanças na dinâmica demográfica — mortalidade e fertilidade — o fenômeno ocorre mais rapidamente na maioria dos países da região em comparação com a Europa. Consequentemente, a região terá menos tempo para se preparar para os desafios impostos pelo envelhecimento populacional (Ham, 2003; Chackiel, 2004). Uma das áreas prioritárias são os sistemas de seguridade social.

No estudo da previdência social, particularmente das pensões, é importante considerar os riscos que as pessoas enfrentam ao longo da vida e que podem ser mitigados por meio de benefícios previdenciários. Tecnicamente, esses modelos de pensão envolvem duas etapas centrais: os anos de trabalho, durante os quais os indivíduos acumulam recursos, e a aposentadoria, quando a renda previdenciária se torna a principal fonte de segurança econômica. Nos países da América Latina e do Caribe, diferentes modelos conceituais definem as características das pensões na terceira idade (Mesa-Lago). No entanto, na maioria dos casos, a poupança individual é priorizada.

Na América Latina e no Caribe (ALC), uma parcela significativa da população ocupa empregos precários e temporários, sem proteção social (Uribe, 2002). Além disso, a região apresenta alta incidência de pobreza, desemprego e subemprego, em um contexto de políticas anticíclicas limitadas. Soma-se a isso a desigualdade de gênero, que atribui atividades socialmente construídas com base no sexo, com as mulheres desempenhando mais tarefas domésticas, de cuidado e de manutenção do lar. Isso restringe sua participação no mercado de trabalho e, por sua vez, as discrimina no acesso à proteção social contributiva. Consequentemente, elas enfrentam limitações em sua capacidade de acumular poupança para financiar suas aposentadorias (Uthoff, 2016).

A divisão sexual do trabalho ajuda a explicar as desigualdades de gênero nos sistemas de previdência, visto que as mulheres têm níveis de cobertura mais baixos porque esses sistemas foram concebidos a partir de uma perspectiva em que o trabalhador é homem, no setor formal, com renda suficiente e estável; presumia-se que as mulheres se dedicavam ao trabalho doméstico. No entanto, esse sistema é ultrapassado e irrealista, o que gera uma carga de trabalho desigual entre os sexos e limitações para as mulheres na velhice.

Outro fator importante a destacar é o ciclo econômico que afeta o sistema contributivo, uma vez que impacta a qualidade do emprego e a capacidade de contribuição. Enquanto isso, nos sistemas não contributivos, as restrições orçamentárias afetam a cobertura e a adequação das garantias. Assim, a promoção de políticas públicas que fomentem melhores empregos representa uma oportunidade de desenvolvimento e uma alternativa para contrabalançar as deficiências do sistema. No entanto, essas políticas precisam ser complementadas por ações de política econômica para fornecer alternativas viáveis ​​diante das limitações de renda, dos desafios de saúde e do envelhecimento da população na região (Uthoff, 2016).

O aumento da idade de aposentadoria gera um debate conceitual, pois combina mudanças na estrutura populacional com as necessidades do sistema para contrabalançar as limitações previdenciárias. O aumento da expectativa de vida apresenta diversos desafios, incluindo aqueles relacionados à saúde e ao bem-estar. Equidade e justiça social são desafios que precisam ser enfrentados. Enquanto isso, as desigualdades de renda entre os gêneros no mercado de trabalho resultam em retornos desiguais e disparidades de gênero, sendo que as mulheres frequentemente vivenciam essas desigualdades de forma mais aguda. O próprio acesso ao mercado de trabalho é uma evidência de desigualdade de gênero, favorecendo a participação masculina e, muitas vezes, limitando a participação feminina devido ao trabalho doméstico socialmente atribuído a elas. Assim, as desigualdades do mercado de trabalho são transferidas para o sistema previdenciário, gerando segmentação de gênero vertical e horizontal, além de concentrar as mulheres em empregos informais, descontínuos, temporários e precários (Marco, 2004).

Considerando os desafios já mencionados, uma alternativa é fortalecer a segurança social pública por meio de um contrato social baseado nos princípios da universalidade e da solidariedade. Isso implicaria subsídios concedidos por aqueles com rendimentos mais elevados àqueles sem rendimentos ou com rendimentos tão baixos que os impeçam de contribuir, com o objetivo de alcançar benefícios para todos (Uthoff, 2016). Além disso, é necessário implementar políticas fiscais justas e progressivas que garantam a justiça redistributiva, consolidando um sistema de segurança social com o pleno exercício dos direitos económicos e sociais e com um papel de liderança do Estado (CEPAL, 2019).

Dada a heterogeneidade das sociedades latino-americanas, reconhece-se que não existem modelos únicos; contudo, a importância de garantir o acesso a uma velhice digna para todos é fundamental. Algumas alternativas residem no pleno exercício dos direitos humanos e em políticas públicas inclusivas que reconheçam que todo trabalho deve ter seguridade social, priorizando o trabalho informal e não remunerado, que, embora fundamental para a economia, não gera garantias de renda nem acesso a saúde e aposentadoria. Portanto, representam um desafio significativo a ser superado, visto que os custos com saúde e um padrão de vida digno na velhice podem ser muito elevados se essas necessidades não forem atendidas agora.