O poder da lei ou a lei do poder? Parcerias público-privadas e captura do Estado no Peru
Roger Merino
Como parte da série de pesquisas “Elites, Captura do Estado e Desigualdade”, promovida pela Oxfam e pela CLACSO, estudamos se a política peruana de incentivo ao investimento privado (1990–2017) foi alvo de captura do Estado. Para tanto, começamos propondo uma tipologia do fenômeno, dada a sua ambiguidade conceitual e a confusão que gera com o fenômeno da corrupção.
Concebemos a captura como a influência indevida de certos grupos de poder sobre a sociedade em geral (captura política), a administração pública (captura do Estado) ou esferas regulatórias específicas (captura regulatória) para a aprovação e implementação de políticas, normas ou decisões que os beneficiem. Dentro dessa estrutura, focamos na captura do Estado sobre a esfera normativa (o que chamamos de captura da legalidade) e propomos que, para uma influência ser considerada indevida, tanto um elemento formal quanto um substantivo devem estar presentes. O primeiro refere-se à formulação do arcabouço legal por meio de decretos ou outros mecanismos legais sem a devida deliberação pública. O segundo refere-se ao fato de que os atores que desenvolvem essas normas estão cognitivamente alinhados com interesses corporativos (captura ideológica) ou são representantes diretos desses interesses por meio de mecanismos como a porta giratória (captura corporativa).
Constatamos que o elemento formal se configura na política supracitada, uma vez que, no caso dos processos de institucionalização das Parcerias Público-Privadas (PPPs), seu desenvolvimento regulatório foi geralmente realizado por meio de decretos aprovados sem deliberação pública e sob a retórica de “ordem econômica”, “teoria do gotejamento”, “crescimento econômico” e “desbloqueio de investimentos”. Identificamos o elemento substantivo por meio da análise de grandes projetos de investimento acusados de terem sido desenvolvidos em situações de conflito de interesses ou mesmo corrupção. Observamos que, sob uma aura de legalidade e o seu Sob o verniz tecnocrático jazia o verdadeiro fundamento da lei: o poder das elites que compartilham uma visão pró-mercado (captura ideológica) e estão fortemente ligadas ao setor privado (captura corporativa). Essas elites influenciaram profundamente o modo como o Estado opera, priorizando valores privados em detrimento dos valores públicos por meio de regras flexíveis que favorecem o controle ex-post, a discricionariedade e a autorregulação nos processos de promoção de investimentos, em vez de regras rígidas que enfatizam o controle ex-post, a supervisão estatal e seu papel no equilíbrio entre os interesses dos investidores e os da população.
Assim, quando se exaltam o Estado de Direito e a legalidade tecnocrática (o poder da lei), o que na verdade está sendo exaltado é uma legalidade capturada (a lei do poder). Portanto, os marcos legais acabam sendo configurados de modo que o interesse privado predomina ou, na melhor das hipóteses, prevalecem os conflitos de interesse, facilitando atos de corrupção. É por isso que o problema vai além de casos específicos de corrupção; ele tem a ver com a normalização de um sistema jurídico que, em certa medida, os normalizou. E hoje, a grande corrupção não busca fraudar a lei, mas sim... ser a lei, e a ser a lei investe em campanhas políticas, mídia e think tank Por especialistas em reforma jurídica.
O problema, portanto, não pode ser resolvido apenas identificando e punindo indivíduos corruptos, mas também reestruturando os marcos regulatórios em áreas tão diversas como a competição política, as licitações públicas, as parcerias público-privadas e os grupos de interesse. Acima de tudo, exige uma autocrítica sobre como os processos de reforma legal muitas vezes se desenrolam sem participação democrática ou legitimidade social.
