Crise do coronavírus e livre comércio
Ou sobre por que, em tempos de crise, o livre comércio não é questionado.
Luciana Ghiotto [1]
A profundidade da crise que estamos vivenciando é inegável. Numerosos diagnósticos apontam para uma crise do capitalismo, uma crise financeira, uma crise ecológica e climática, uma crise sanitária, uma crise das instituições globais, entre outras formas de compreendê-la. Sem dúvida, uma das formas mais dramáticas que essa crise assumiu é a sua manifestação financeira. Em janeiro de 2020, com o aumento dos casos de coronavírus na China, os detentores de títulos realizaram uma venda maciça, desencadeando alarmes nos mercados financeiros globais, culminando nas ondas de choque do início de março. A expansão da dívida nos últimos anos tem sido exponencial. Desde 2017, houve um crescimento renovado na emissão de dívida pública nas economias mais avançadas, ultrapassando os níveis de dívida pública do pós-Segunda Guerra Mundial [2] . Diante desse novo terremoto no sistema financeiro, os Estados estão mais uma vez emergindo, como fizeram em 2008, como uma tábua de salvação para empresas falidas e um suporte para o frágil sistema financeiro global. Diante de crises, as instituições econômicas não apenas não questionam o papel intervencionista do Estado, como o exigem.
Contudo, esta crise que estamos apenas começando a enfrentar revela um problema muito mais profundo: a incapacidade do capitalismo de reestruturar a produção de forma a garantir um aumento a longo prazo da taxa de lucro. Isso se manifesta como uma crise de superprodução em um contexto em que a economia e o comércio não se expandiram significativamente desde 2008. Na última década, a economia global foi caracterizada por um crescimento lento e fraco. Não obstante, durante o mesmo período, observamos uma expansão da rede de acordos comerciais e de investimento que buscam criar estruturas de segurança para os investidores em escala global. A arquitetura jurídica, composta por milhares de tratados, tem evoluído de acordo com o desenvolvimento das cadeias de valor globais, bem como com certas formas necessárias de regulação estatal diante do caos da acumulação. A integração das redes de produção atingiu um nível tal que o livre comércio não pode ser questionado, nem os Estados são autorizados a adotar práticas que tendam a erguer barreiras protecionistas.
Neste ensaio, explicaremos que, em contextos de crise, o papel dos Estados como credores de última instância, reguladores das economias e salvadores de empresas produtivas à beira da falência torna-se aceitável (e necessário). Contudo, eles não podem erguer barreiras extraordinárias à circulação de capital e bens. Dada a profunda interconexão das redes globais de produção, alguma regulação estatal é aceitável, mas não uma paralisação completa da liberalização do comércio; a roda deve continuar girando.
A crise de 2008, o início da Grande Recessão e os Acordos de Livre Comércio de “nova geração”.
Para compreender a situação atual, é essencial analisar a crise de 2007-2008. Essa crise pode ser entendida como o início de uma grande recessão que não foi resolvida e não levou a um novo processo sustentado de acumulação de capital [3] ; na verdade, os dez anos seguintes podem ser vistos como a expressão intermitente dessa crise [4] . A crise de 2008 não terminou porque os Estados desempenharam um papel crucial no resgate de empresas produtivas e do setor financeiro falido, impedindo, assim, uma reestruturação de capital bem-sucedida que teria permitido uma saída de curto prazo do ciclo da crise. Dessa forma, a crise foi impulsionada pelo crescimento exponencial da dívida.
Após 2008, a economia global caracterizou-se por um crescimento anêmico ou fraco nas principais economias. Esse crescimento foi marcado por uma superacumulação de capital produtivo [5] . Apesar das baixas taxas de juros e da abundância de liquidez durante a primeira década do novo século, não houve geração de crescimento econômico sustentado. Durante a crise de 2008, as exportações globais desaceleraram 3,4% e, em 2009, diminuíram 11,3% [6] , um colapso sem precedentes desde a crise da década de 1930. Os níveis de crescimento e comércio estabilizaram-se no período pós-crise graças ao papel da economia chinesa como grande consumidora de recursos naturais e mobilizadora de investimentos globais por meio de projetos de infraestrutura, como a Iniciativa Cinturão e Rota . No entanto, desde meados de 2018, observa-se um novo declínio na atividade industrial e no comércio global. No último trimestre de 2019, o comércio caiu 1,2% [7] . Antes do início da pandemia, a previsão de crescimento econômico global da OCDE era de 2,9% para 2020, embora o Fundo Monetário Internacional (FMI) tenha anunciado recentemente uma contração de quase 3% na economia global, um declínio pior do que o experimentado após a crise de 2008 [8] . O problema de curto prazo para a recuperação desta crise é que a China não está em posição de desempenhar o mesmo papel que no período pós-crise de 2008, porque a própria China se tornou palco de superacumulação global e porque foi o país diretamente afetado pela COVID-19, gerando uma desaceleração generalizada na produção [9].
Em 2008, as grandes potências tentaram uma estratégia de saída coordenada, relançando um novo G-20 atualizado para lidar com a crise global. A convocação de um fórum ampliado (anteriormente o G7) demonstrou a necessidade de buscar um grau de cooperação para superar a crise, além do papel central (financeiro e político) dos Estados Unidos. O consenso geral era de que uma nova ordem global seria estabelecida, baseada em supervisão, ordem e regulamentação globais [10] . Mais importante ainda, o G-20, em suas reuniões de 2008 e 2009, concordou em permitir as medidas fiscais necessárias para estabilizar o sistema financeiro global. No entanto, também concordou em não sucumbir às tentações protecionistas, visto que as redes globais de produção exigiriam comércio livre e aberto para funcionar [11] . Tratava-se de aumentar a regulamentação em um contexto de liberalização contínua. A declaração da Cimeira do G20 em novembro de 2008 em Washington sublinhou a importância de não se isolar, rejeitar o protecionismo e “não criar barreiras ao investimento ou ao comércio de bens e serviços, impor novas restrições às importações ou implementar medidas (…) para estimular as exportações” [12].
A abordagem “regulatória” do G20 falhou; na verdade, foi rapidamente abandonada. No entanto, a necessidade de promover certos modos aceitáveis de intervenção estatal em situações de crise refletiu-se nos acordos de livre comércio (ALC) negociados após 2008, especialmente os chamados megaacordos regionais . A ligação entre a crise de 2008 e a última onda de ALC é particularmente evidente na incorporação de novas questões relevantes para a acumulação de capital no âmbito da internacionalização da produção, especialmente o comércio eletrónico e os serviços digitais. Mas a chave para compreender a ligação com a crise reside no facto de estes acordos incorporarem uma certa reconfiguração das funções regulatórias dos Estados, especialmente no que diz respeito ao setor financeiro [13] . A Parceria Transpacífica (TPP), negociada pelos EUA (embora os EUA se tenham retirado posteriormente), acrescentou um capítulo sobre Serviços Financeiros que aceita um maior papel de resgate para os Estados, com base na incorporação de exceções à cláusula de Tratamento Nacional para o setor financeiro estrangeiro. Assim, o papel do Estado no resgate de bancos “nacionais” e do setor financeiro em situações de crise é permitido. Como podemos ver, a nova onda de tratados da última década pode ser interpretada à luz da solução (temporária) encontrada para a crise de 2008.
Mas a recuperação da crise de 2008 não gerou um impulso para o crescimento do PIB global nem aumentou o comércio; em vez disso, dependeu da expansão do crédito. A relação entre a dívida total (famílias, empresas e governos) e o PIB global situa-se em 322%, um valor que sobe para 383% nos países desenvolvidos [14] . O crédito tornou-se uma espécie de amortecedor para evitar uma crise maior, que foi mais uma vez adiada. Portanto, a única solução a curto prazo para o sistema como um todo é aceitar o papel central dos Estados como os "salvadores" do sistema [15] . Agora, como em 2008, o resgate é realizado pelos Estados e seus bancos centrais, criando o estímulo monetário necessário para manter a máquina do sistema financeiro (bancos, seguradoras, fundos de hedge) e o sistema produtivo funcionando sem problemas (lembre-se de que, em 2008, o governo dos EUA também resgatou megacorporações como a General Motors). Mais uma vez, a crise e a reestruturação foram prolongadas e adiadas [16].
O problema é que esse impulso implodiu parcialmente entre dezembro de 2019 e março de 2020 com a paralisação da produção na China, que impactou severamente setores como o automotivo. Vale ressaltar que 9% da produção de automóveis da China ocorre em Wuhan, o epicentro da pandemia. Essa paralisação criou enorme incerteza sobre o futuro de todo o sistema produtivo, devido à impossibilidade de prever por quanto tempo as cadeias de valor, com a China como principal elo, permaneceriam paralisadas. A paralisação rapidamente se manifestou como uma venda maciça de ações e uma crise no sistema financeiro. Em março, os mercados entraram em colapso, mas com a intervenção do Federal Reserve ( Fed) dos EUA e do Banco Central Europeu, os mercados globais foram estabilizados, impedindo a disparada do dólar. No entanto, essa intervenção foi muito mais forte do que qualquer papel desempenhado por essas instituições desde a crise de 2008. Portanto, segundo Adam Tooze, estamos apenas no início da onda de choque de uma crise que pode explodir em pouco tempo [17].
O comércio não deve ser afetado: a necessidade da circulação de mercadorias em tempos de crise.
A disseminação do coronavírus na China e o consequente fechamento de fábricas tiveram um impacto significativo em todos os mercados, especialmente devido à sua alta dependência das cadeias produtivas ligadas a esse país. No início de 2020, uma desaceleração generalizada já era evidente em três setores [18] . Primeiro, na produção (crise de oferta) devido às medidas de distanciamento social. Isso já está gerando um aumento acentuado da capacidade ociosa e enormes perdas em vários setores das economias. Segundo, essa paralisação leva a uma queda na demanda global. Sem produção, há menos necessidade de carvão, ferro, cobre ou outros minerais. A queda na demanda por commodities de países desenvolvidos e da China já está impactando economias dependentes dessas exportações, como as da América Latina. Terceiro, a desaceleração da oferta e da demanda se reflete em uma queda brutal na circulação, no comércio. A OMC estima que a queda no comércio mundial pode variar entre 13% e 32%, dependendo da velocidade e da capacidade dos Estados de lidar com a crise [19] . Por sua vez, a UNCTAD projetou uma queda no investimento estrangeiro direto entre 30% e 40% até 2021 [20].
Diante dessa situação sombria, circulam diversos diagnósticos e propostas de instituições e fóruns governamentais a respeito da crise no comércio global. Várias organizações, como a OMC, a UNCTAD e a CEPAL, e fóruns como a OCDE e o G20, publicaram declarações com uma série de propostas de políticas públicas destinadas a manter o comércio aberto e funcionando. A posição comum é que os Estados precisam intervir para resolver (de alguma forma) a crise sanitária e garantir o resgate das empresas. Mas também há consenso de que o comércio aberto e as cadeias de valor globais são motores fundamentais para a recuperação da crise econômica. Assim como o papel ativo dos Estados mitiga e contém o choque econômico, na área do comércio, os governos devem implementar apenas “medidas necessárias, eficazes e cientificamente comprovadas para enfrentar a pandemia de Covid-19” [21].
A preocupação é que a crise desencadeie uma onda de políticas protecionistas e aumento de tarifas, como já aconteceu em outros momentos de crise. A este respeito, Roberto Azevêdo, Diretor-Geral da OMC, afirmou que “os governos estão a introduzir estímulos fiscais e monetários” para enfrentar a crise, e “isso é positivo”. Segundo Azevêdo, o comércio tem um papel importante a desempenhar na “resposta global” que esta crise exige, uma vez que o livre comércio ajudará a alcançar “a recuperação económica mais rápida e robusta para todos” [22] . A OCDE defende que é crucial que os Estados reforcem “a confiança no comércio e nos mercados globais, melhorando a transparência relativamente às medidas e intenções políticas relacionadas com o comércio”, bem como “evitem agravar as perspetivas com a implementação de restrições desnecessárias e outras barreiras comerciais” [23] . Nesse sentido, é necessário melhorar a coordenação na facilitação do comércio global, especialmente no comércio digital (um setor que está, de facto, a beneficiar da crise). E se forem aplicadas barreiras técnicas ao comércio (ou barreiras não tarifárias), a necessidade de tal política deve ser baseada em evidências científicas, como fica explícito na maioria dos acordos de livre comércio assinados globalmente.
Entretanto, vários Estados estão negociando ou aprovando acordos de livre comércio (ALCs) durante a pandemia, demonstrando que o livre comércio não está em questão. Numerosos exemplos ilustram isso: a Assembleia Nacional do Equador, em meio a uma crise sanitária que o tornou um dos países com as maiores taxas de mortalidade por COVID-19 na região, aprovou um acordo com os países da Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA) em 21 de abril [24] e, na mesma semana, concluiu as negociações para um ALC com o Chile. O Parlamento vietnamita está se preparando para aprovar um acordo comercial com a UE em sua próxima reunião, no final de maio, por meio de videoconferência parlamentar [25] . Ao mesmo tempo, a UE continua suas negociações comerciais com os EUA, a China, a Austrália e a Nova Zelândia durante a pandemia [26] , além de anunciar o fim das negociações para a "modernização" do acordo comercial com o México, uma medida denunciada por diversas organizações sociais [27] . O Mercosul anunciou que a próxima rodada de negociações para um acordo de livre comércio com a Coreia do Sul ocorrerá em maio, embora agora sem a participação da Argentina (embora a Argentina tenha deixado claro que não está se retirando da fase final de revisão técnica e jurídica do acordo com a UE) [28] . Enquanto isso, no âmbito do NAFTA, os EUA pressionaram o México a reabrir fábricas localizadas na fronteira em meio a paralisações generalizadas, porque os trabalhadores denunciam a falta de medidas de higiene e proteção à saúde [29].
O livre comércio é intocável. Todo o sistema depende cada vez mais da circulação rápida, fácil e irrestrita de capital. “Desregulamentação” não é o mesmo que “liberalização”. Regular o setor bancário, por exemplo, é aceitável aos olhos do Banco Mundial [30] ou do G20 na crise pós-2008, mas a liberalização dos mercados de commodities não está em discussão. No início de abril, o Financial Times previu o fim do neoliberalismo e defendeu um novo “contrato social” no qual os Estados desempenham um papel mais ativo na economia [31] , concedendo grandes empréstimos [32] e até mesmo o poder de nacionalizar empresas falidas (como a UE permitiu recentemente [33] ). Mas, nesse resgate corporativo, é essencial garantir que as empresas vendam . Em termos materialistas, a mercadoria deve ser realizada no mercado global, completando assim o ciclo de reprodução de capital. Isso implica que a roda do capital continua girando : que as mercadorias continuam circulando, que as alfândegas não são restringidas e que barreiras tarifárias (ou não tarifárias) desnecessárias que dificultam a importação e exportação de produtos não são estabelecidas. Como diria David Harvey, o ciclo de “consumo desenfreado” [34] continua, porque mantém a roda da produção funcionando.
Se a “globalização”, ou o processo de internacionalização do capital, fez alguma coisa, foi reduzir ou eliminar barreiras para dar rédea solta ao capital. O mundo inteiro se transformou em um único mercado sob a lógica da acumulação capitalista. Da perspectiva do capital, a livre circulação é de fato crucial, dada a centralidade da extração de matérias-primas, o acesso à mão de obra barata e disciplinada e a localização final da produção. Mas atualmente nos encontramos com um sistema caracterizado por excesso de capacidade, a existência de enormes quantidades de capital e produção excedente com margens de lucro menores, aliado a um declínio no consumo global. A assinatura de novos acordos de livre comércio e a manutenção dos existentes não garantem o aumento das exportações nem a atração de mais investimentos estrangeiros. Seu único propósito é impor as melhores condições possíveis para a livre circulação de capital e mercadorias. Mas sem uma reestruturação efetiva do capital em escala global, a taxa de lucro não se recuperará, nem o comércio será capaz de gerar uma recuperação econômica “que beneficie a todos”, como argumenta Roberto Azevedo.
O sucesso (efêmero) do capitalismo parece, portanto, basear-se numa nova e brutal expansão do crédito, com os Estados e seus bancos centrais como protagonistas incontestáveis. Ao mesmo tempo, os Estados tentam contornar a crise sanitária e financeira com políticas de expansão monetária, proteção do emprego e apoio à produção. Também procuram atrair parte do capital circulante para seus territórios, a fim de equilibrar suas contas nacionais, para o que reforçam a confiança de banqueiros e investidores de que seus lucros estão garantidos, por exemplo, negociando novos acordos de livre comércio e mantendo os existentes. O problema é que, se a crise se prolongar por vários meses, essas medidas expansionistas começarão a falhar: por exemplo, economias emergentes como as da América Latina não têm a capacidade econômica dos países desenvolvidos para sustentar subsídios enormes por muito tempo. Além disso, os governos descobrirão que os acordos de livre comércio existentes restringem severamente sua margem de manobra na implementação de políticas de mercado interno que os ajudariam a sair da crise. Num contexto de enorme incerteza, portanto, a armadilha armada pelos governos é óbvia.
Nenhum Estado individual (ou coletivo) poderia resolver a crise, apenas prolongá-la para o futuro, como aconteceu em 2008. Diante dessa incapacidade inerente dos Estados, o problema recai então sobre as soluções não capitalistas para a crise: como construir um “mundo pós-coronavírus” que não se baseie no resgate de especuladores, mas que se concentre nas pessoas? Podemos avançar com novos pactos sociais globais [35] , com a construção de novos internacionalismos que coloquem a irracionalidade do comércio no centro de sua crítica e proponham alternativas radicais e viáveis? Isso dependerá, em última análise, da formação de um equilíbrio de poder favorável que permita novas construções globais.
[1] Pesquisador do CONICET (Argentina), Escola de Política e Governo (EPYG-UNSAM). Colaborador do Instituto Transnacional (TNI). Membro do Grupo de Trabalho da CLACSO “ Lex mercatoria , direitos humanos e democracia”. O autor agradece a Rodrigo F. Pascual e Julio C. Gambina pelos seus comentários esclarecedores.
François Chesnais: “A economia mundial no início da grande recessão da Covid-19”, abril de 2020. Em: www.herramienta.com.ar/articulo.php?id=3168
Rolando Astarita: “A crise global está se acelerando e se aprofundando”, abril de 2020, no Blog de Rolando AstaritaDavid Harvey: “Política anticapitalista em tempos de COVID-19”, março de 2020, em AA.VV. Sopa de WuhanDavid Harvey: O enigma do capital e as crises do capitalismo, 2012, Madri, Akal; Chesnais, op. cit.
Adam Tooze: “Onda de choque”, abril de 2020, London Review of Books.
Astarita, op cit.
Leo Panitch e Sam Gindin: A construção do capitalismo global; a economia política do império americano., 2015, Madrid, Akal.
OMC em: https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/daily_update_e/merch_latest.pdf
Inforegião em: https://www.inforegion.com.ar/2020/04/14/por-el-coronavirus-la-economia-mundial-caera-un-3/
Chesnais, op cit.
Jorge Arguello: Quem manda no mundo? O papel do G-20 na nova ordem mundial., 2018, Buenos Aires, Capital Intelectual.
Panitch e Gindin, op cit.
G20: “Cúpula sobre Mercados Financeiros e a Economia Mundial”, em: https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/infocus/financialmarkets/index.html
Luciana Ghiotto: “Acordos de Livre Comércio e Crise: Notas para uma Crítica dos Tratados de Nova Geração”, em Orozco (coord.) Do NAFTA ao USMCA: 25 anos de livre comércioCidade do México, CLACSO GT Fronteiras, Regionalização e Globalização, 2019 (no prelo).
Chesnais, op cit.
Julio C. Gambina: “A pandemia agrava a tendência recessiva e seus efeitos regressivos sobre o emprego e a renda popular”, 21 de março de 2020; em Blog de Julio Gambina.
John Holloway: “A tempestade Corona”; curso A Tempestade, Crise do Coronavírus IAbril de 2020. Em: www.comunizar.com.ar
Tooze, op cit.
Astarita, op cit.
OMC, em: https://www.wto.org/spanish/news_s/pres20_s/pr855_s.htmRevisado em abril de 2020.
UNCTAD, Monitoramento das Tendências de Investimento: Impacto da COVID-19 no IDE global e nas CVMsMarço de 2020. Em: https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaeiainf2020d3
Declaração: A resposta da política comercial à Covid-19: um apelo à ação urgente da OCDE.; Negócios na OCDE, Abril 7 2020.
Mensagem em vídeo do Diretor-Geral da OMC, Roberto Azevêdo: Previsões Comerciais 2020. Sobre: https://www.wto.org/spanish/tratop_s/covid19_s/covid19_s.htm#dgvideoRevisado em abril de 2020.
OCDE (2020) COVID-19 e comércio internacional: questões e açõesResumo de Políticas, 10 de abril de 2020, em: https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128542-3ijg8kfswh&title=COVID-19-and-international-trade-issues-and-actions
https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/economia/4/acuerdo-comercial-efta-bienes
https://www.bilaterals.org/?vietnam-s-parliament-to-ratify-fta&lang=en
Política Comercial Sueca, 24 de abril de 2020, em: https://twitter.com/setradepolicy/status/1253699231371661313
https://www.bilaterals.org/?preocupante-renovacion-del-acuerdo&lang=en
Entrevista com Luciana Ghiotto: “A Argentina precisa chegar a um acordo com a UE”, por Vanessa Dourado. 26 de abril de 2020. Em: https://americalatinasintlc.org/2020/04/26/argentina-necesita-salir-del-acuerdo-mercosur-ue/
https://www.bilaterals.org/?us-pressures-mexico-to-reopen&lang=en
Em Panitch e Gindin, op cit.
Financial Times: “Vírus expõe a fragilidade do contrato social”, 3 de abril de 2020; em: https://www.ft.com/content/7eff769a-74dd-11ea-95fe-fcd274e920ca
Na Argentina, o governo anunciou em abril de 2020 um pacote de apoio às empresas que incluía o desembolso de 70 bilhões de pesos em salários suplementares, 11 bilhões de pesos em empréstimos para trabalhadores autônomos e 26 bilhões de pesos em garantias para esses empréstimos. No total, o governo anunciou um compromisso de aproximadamente US$ 1.000 bilhão para as PMEs. https://www.infobae.com/economia/2020/04/20/el-paquete-total-del-gobierno-para-ayudar-a-empresas-y-cuentapropistas-suma-850000-millones-3-del-pbi/
https://www.cronista.com/internacionales/Europa-se-prepara-para-la-nacionalizacion-masiva-de-empresas-20200423-0002.html
David Harvey, 2020, op cit.
Maristella Swapa. “Reflexões para um mundo pós-coronavírus”, Nueva Sociedad, abril de 2020.
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