Regulamentação de plataformas e projetos nacionais
Recuperar conteúdo pode ser inútil sem um passo adiante. O país precisa desenvolver suas próprias plataformas intermediárias e de aplicativos – e parar de depender das grandes empresas de tecnologia. É possível, como mostramos na China e suas iniciativas na área da saúde.
No dia 25 de abril, o Comitê de Gestão da Internet realizou um seminário no Brasil, por ocasião do lançamento da consulta pública sobre a regulação das plataformas digitais. Participaram representantes do governo, da academia, do setor empresarial e do terceiro setor, formando um painel representativo do debate atual sobre o tema na sociedade civil brasileira. Dois temas dominaram a apresentação: a controversa ideia de regulação de conteúdo, que sem dúvida é o foco de dois argumentos a favor e contra a regulação no país, e a perspectiva de defesa da concorrência.
Ambos os problemas são importantes, mas meu objetivo aqui é destacar uma terceira ordem de questões que não deveria ser o centro do debate, ligada à necessidade atual de um novo projeto nacional de desenvolvimento. A título de comparação, mencionarei, muito brevemente, o emblemático caso chinês, mas também o notável programa do Complexo Econômico-Industrial da Saúde, desenvolvido por uma ampla rede de pesquisadores brasileiros. Este texto não trata do PL 2630 em discussão no Congresso. Minha tese é que a regulação das plataformas no Brasil deve ser pensada, desde o início, em termos de possibilidades de solucionar problemas sociais urgentes e promover, ao mesmo tempo, alternativas de desenvolvimento.
Em primeiro lugar, é necessário diferenciar o fenômeno técnico das redes e plataformas, derivado da revolução microeletrônica e da computação – que remonta à reestruturação produtiva subsequente à crise estrutural da década de 1970 – do papel predominante desempenhado pelas empresas na economia da internet. Quando um laboratório, por exemplo, se associa a uma determinada plataforma de vacinas, ele se torna parte de uma rede de produção de conhecimento, na qual seus pesquisadores constituem um coletivo de trabalhadores, para usar a expressão de Marx, responsável pela busca de soluções para um dado problema de saúde pública. Este é o lado material da questão: a organização do trabalho em rede por meio de plataformas, e não necessariamente empresas de plataforma. Estas são apenas empreendimentos que visam explorar o potencial de lucro que esse tipo de organização produtiva oferece. No primeiro caso, trata-se do desenvolvimento das forças produtivas; no segundo, das relações de produção, que também se dividem em dois tipos: uma relação fundamental capital-trabalho, estabelecida no nível microeconômico, e uma relação de compra e venda de dois produtos ou serviços, definida no plano de realização do valor dos mercados, e não do mercado em si.
Essa é uma distinção importante que, em vista do atual contexto, gera, em certos círculos acadêmicos, uma noção confusa do prosumidor proposta pelo futurista americano Alvin Tofler. Sem entrar nesse debate (ver Bolaño & Vieira, 2014), a existência desse tipo de interpretação se explica pelo fato de a internet e as plataformas digitais estarem, em grande medida, unificadas como formas de controle do trabalho e da sociedade, constituindo mecanismos comuns de gestão empresarial e vigilância em massa. Do ponto de vista da regulação, trata-se, por um lado, especificamente no caso brasileiro atual, sob o comando de um governo de esquerda, de restaurar, sobretudo em condições extremamente adversas, os mecanismos de defesa dos trabalhadores, destruídos ao longo do período neoliberal, especialmente após o golpe de 2016. Um problema ainda mais complexo será considerado como particularidades de dois novos processos produtivos mediados por plataformas. Para citar apenas um exemplo, não é trivial identificar os interesses dos trabalhadores autônomos explorados por plataformas como a Uber e os dos trabalhadores assalariados das chamadas plataformas industriais, na classificação de Srnicek (2018), que inclui todos eles, parte da “classe que vive no trabalho”, para usar a expressão de Ricardo Antunes (2007).
Não que se diga respeito ao consumidor, ao usuário, ou que o grande debate se concentre em plataformas de publicidade, como Google e Facebook. Tomá-las apenas como paradigma, quando na verdade existem casos particulares, ainda que obviamente de grande interesse, deve-se à magnitude do fenômeno, à sua importância na consolidação do novo sistema global de cultura, que engloba a nova Indústria Cultural do século XX. Esse sistema potencializa as funções de publicidade e propaganda que definem o setor específico do capital monopolista como fundamental para a legitimação do sistema de dominação, como instrumento de manipulação e controle social. Um aspecto distintivo do novo sistema global de cultura, decorrente do desenvolvimento da internet, das plataformas e das redes sociais, é a interatividade, característica historicamente reivindicada pelos defensores da democratização de dois meios de comunicação. Além disso, a interatividade que de fato existe não corresponde à demanda – visto que se trata, por um lado, de um tipo de mídia algorítmica fornecida pelos proprietários das plataformas ou, por outro lado, da ação estratégica de grupos antidemocráticos –, ou a regulação dos conteúdos pode ser mais um problema do que uma solução.
Mas existem outras plataformas, para a venda de produtos, digitais ou não, plataformas especializadas para diferentes tipos de serviços, incluindo financeiros, logísticos, etc., ou seja, o que se vivencia aqui é um complexo processo de plataformização da economia em geral, que não nos permite pensar na regulação de “plataformas” como um conjunto isolado das políticas econômica e social. Assim, já vimos que, no caso do trabalho, não se trata simplesmente de regulação de plataformas, mas sim de recuperação (para não retrocesso) das conquistas históricas da classe trabalhadora, o que certamente evidencia a necessidade de um projeto nacional de desenvolvimento. Por outro lado, no caso das plataformas de publicidade, ao nos referirmos à questão da regulação ou do controle social na comunicação de massa, ou que também se relaciona à questão do desenvolvimento, podemos pensar, por exemplo, em uma discussão recente sobre os limites da competitividade sistêmica no setor cultural-comunicacional, dada a concentração da produção audiovisual nacional. O que se defende aqui é que é possível definir um quadro regulatório geral, segmentado em função das determinações de ordem material e formal referidas acima, subordinado a uma lógica comum de desenvolvimento econômico e social.
Nesse sentido, adoto aqui uma taxonomia recentemente apresentada por Van Dijk (2022), que classifica as plataformas em três níveis, utilizando a metáfora de uma árvore que, à medida que cresce, altera a configuração de suas partes constituintes e as relações entre elas. As raízes representam Hardwares, dispositivos e protocolos que constituem a infraestrutura material, enquanto o tronco é formado pelas plataformas intermediárias que oferecem serviços de identificação ou login, sistemas de pagamento, serviços de mensagens, redes sociais, mecanismos de busca, serviços de publicidade, redes de compartilhamento e lojas de aplicativos. É aí que encontramos os grandes. players As empresas globais norte-americanas, conhecidas como GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Meta-Facebook) e chinesas, conhecidas como BAT (Baidu, Alibaba, Tencent). Finalmente, “representamos as aplicações setoriais construídas sobre serviços de plataforma na camada intermediária (tronco) e habilitadas pela infraestrutura digital (raízes)” (Van Dijck, 2022, p. 28) e incluem os serviços de notícias, mobilidade, saúde, educação, finanças, etc. Ao contrário, as empresas localizadas fora do tronco formam uma multidão em expansão que outros autores, como Neto, Chiarini e Ribeiro (2022), citando extensa bibliografia, nos definem usando o nome sugestivo de negócio dependente de plataforma.
Neste caso, encontramos empresas que, individualmente, segundo Van Dijck, não são fundamentais para o conjunto de atividades da internet, mas juntas “constituem o núcleo de poder das plataformas para mediar infraestruturas, usuários e setores sociais” (Van Dijck, 2022, p. 28), sendo constituídas apenas por “complementadores atomizados cuja existência ‘só é vital se agregar valor à plataforma’” (Neto, Chiarini e Ribeiro, 2022). Entende-se aqui por agregar valor a expansão dos chamados efeitos de rede. Nesta parte da nossa árvore, encontramos as empresas nacionais de plataforma, desempenhando (com prazer) o papel de capital periférico, servindo ao grande projeto global de retomada da hegemonia norte-americana, formulado na esteira do governo Reagan em nível macroeconômico, político e militar, mas concluído, no que diz respeito à política industrial, para o projeto de infraestrutura global de informação do governo Clinton. A inserção do capital nacional nesse processo foi resultado da política de dois governos brasileiros sucessivos que, ao contrário dos chineses, não se preocuparam com autonomia tecnológica e cultural, como defendeu Furtado (1978).
Não que se refira à economia da saúde brasileira, porém, o resultado parece ter sido bem diferente, graças à criação do SUS, à tradição do movimento sanitário e ao desenvolvimento da pesquisa em saúde pública que permitirá ao país, por exemplo, apresentar-se como um caso exemplar de disponibilidade universal da vacina contra a covid-19, bem como à gestão desastrosa da pandemia pelo Ministério da Saúde sob o comando do General Pazuelo. Nessas condições, o projeto do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) mencionado anteriormente, coordenado pela Fundação Oswaldo Cruz, pode servir de inspiração. Assim, “a dinâmica global da indústria de vacinas evidencia o espaço social onde existe concretamente uma relação tensa entre a dinâmica capitalista e o mundo da vida. À luz da perspectiva do CEIS, as assimetrias globais na geração de conhecimento e produção associadas à assimetria no acesso da população global a duas vacinas revelam a configuração de uma clara relação centro-periferia na área da saúde” (Gadelha, 2022, p. 5). O projeto de visto não apenas responde aos desafios imediatos do sistema de saúde, mas, considerando-o como um complexo industrial que envolve pesquisa acadêmica sobre o tema, indústrias de base mecânica e química e serviços de saúde capilares, fundamentados em uma profunda transição tecnológica – diretamente relacionada à economia de plataforma (Bolaño & Zangelini, 2023) –, assume-se como elemento central de um projeto de desenvolvimento nacional vinculado à satisfação de necessidades sociais prementes.
Nesse sentido, o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos foi pressionado na reconstituição do Grupo Executivo do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (GECEIS), criado em 2008 e desativado pelo governo Bolsonaro, que seguiu a mesma perspectiva do governo Temer de neoliberalização do setor de saúde, que incluiu a cessação da informação pública devido à criação de um sistema aberto. Saúde Aberta"Um repositório de dados de assistência e saúde de todos os brasileiros, coletados a partir de um registro eletrônico; e um 'registro positivo de saúde', com dados financeiros dos beneficiários dos planos" (Fraga & Rocha, 2022). Em contrapartida, o relançamento do GECEIS, pela ministra Esther Dweck, promete reforçar o poder do Estado como indutor de inovação e desenvolvimento produtivo. É sob essa perspectiva que a regulação das plataformas também deve ser pensada.
A metáfora da árvore representa um sistema no qual os dados, assim como a água e o ar, são coletados e circulados em três segmentos à medida que o todo se desenvolve. "Como as empresas que operam diversas plataformas em nossos três níveis têm maior poder operacional, fortalecendo sua posição no núcleo e desenvolvendo e consolidando seu poder de controle sobre o sistema (Van Dijk, 2022, p. 29). Os proprietários de plataformas intermediárias, como as Big Five norte-americanas, ocupam a posição de maior poder, reforçada por processos de integração vertical, intersetorialização, infraestruturalização e interdependência que dificultam o papel dos reguladores, pois a regulação conjunta de duas entidades reguladas consiste, em última análise, em “coordenadas concorrentes”, formando um oligopólio global altamente concentrado. Ou seja, os agentes reguladores nacionais de países periféricos, como o Brasil, enfrentarão, mais do que dificuldades, um verdadeiro bloqueio, que resulta em sério prejuízo à soberania, na medida em que a infraestruturalização significa, em última instância, que esse setor intermediário, sob o domínio de agentes privados estrangeiros, controla um setor público que deveria, em princípio, ser regulamentado diretamente pelo Estado ou por uma empresa incumbente, sujeito a obrigações de serviço público."
Mas essa situação, por muito tempo uma anomalia, está ocorrendo em nível global, com uma grande mudança, como no caso da China, que acabou colocando as plataformas digitais no centro de seu vigoroso e recentemente bem-sucedido projeto de desenvolvimento nacional, como parte de uma estratégia de autonomia tecnológica, condição também exigida do principal desafiante ao poder do sistema econômico e industrial norte-americano. Sem entrar em detalhes sobre o caso chinês, vale mencionar apenas que, em 2019-2020, quando as plataformas do país já haviam atingido, em função das políticas de estímulo anteriores, grandes proporções, colocando-as na condição de poderosas concorrentes globais do oligopólio norte-americano, o governo aprovou a adoção de uma abordagem “Regulatório”, baseado em três elementos. “Primeiro, o Estado restringe os serviços financeiros oferecidos pelas plataformas. Em seguida, fortalece sua agência antitruste e abre investigações antitruste em todas as grandes empresas de plataformas por comportamento anticompetitivo. Terceiro, o Estado amplia sua supervisão e controla os dados nas plataformas.”1 Nossa opinião é que o Estado passou da política anterior de estímulo, que podemos chamar de negligência benigna, para a desregulamentação da concorrência, visando evitar não apenas a concentração de poder de mercado, mas também o potencial desestabilizador das políticas de desenvolvimento nacional que as plataformas de streaming adquirem, inclusive em relação ao sistema financeiro estatal. Por exemplo, em março de 2021, o presidente Xi Jinping declarou que “todas as atividades financeiras envolvendo empresas de plataforma devem ser realizadas sob supervisão financeira” (idem, citando Zhang, 2021).
Assim, a regulação econômica se subordina ao projeto de desenvolvimento e aos interesses nacionais. Não no Brasil, ao contrário, predomina hoje uma abordagem liberal, que lubrifica as condições monopolistas das cinco grandes empresas norte-americanas, concentrando o debate regulatório em torno do conteúdo ou, na melhor das hipóteses, regulamentando dois processos de trabalho em empresas como a Uber que, aliás, nada mais são do que capitais externos que sugam para o exterior uma massa de mais-valia produzida internamente. Isso se deve à posse de uma plataforma técnica de intermediação de serviços que poderia ser facilmente desenvolvida no país, mobilizando inteligência nacional, pequenas e médias empresas atuantes em nível local, cooperativas, prefeituras, etc. O apoio e a organização desse tipo de empreendedorismo e de todo o setor de plataformas nacionais, situado em nossos ramos da árvore de Van Dijck, envolvem políticas regulatórias, no sentido mais amplo do termo, vinculadas a políticas de ciência, tecnologia e inovação na área de tecnologias da informação e comunicação.
Mas o passo decisivo rumo à autonomia cultural, elemento-chave para superar a dependência, só poderia ser alcançado, neste caso, não no momento, na produção nacional, como a chinesa, a atingisse ou o tronco de árvore. Nesse sentido, sendo você responsável pela regulação, ao lado de dois gestores de ciência e tecnologia, deve direcionar sua criatividade sociológica e institucional, mobilizando a cultura política, conforme definida por Furtado, segundo a interpretação de Octavio Rodriguez (2009). Trata-se, como deve ficar claro, de uma perspectiva de longo prazo – não apenas de segurança nacional, defesa contra as chamadas guerras híbridas e outras questões que têm animado o debate político brasileiro nos últimos anos – que deve ser subordinada a um projeto nacional que a burguesia brasileira parece não ter capacidade (ou interesse) para liderar.
Artigo completo disponível em: https://outraspalavras.net/tecnologiaemdisputa/a-regulacao-das-plataformas-e-o-projeto-nacional/#sdfootnote1anc
Coordenador do Grupo de Trabalho da CLACSO sobre a Economia Política da Informação, Comunicação e Cultura.
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1Primeiramente, o governo restringiu os serviços financeiros oferecidos pelas plataformas. Em segundo lugar, o governo fortaleceu sua agência antitruste e abriu investigações antitruste contra todas as principais empresas de plataformas por conduta anticompetitiva. Em terceiro lugar, o governo aumentou sua supervisão sobre o controle de dados exercido pelas plataformas.
