美国、特朗普政府及其对古巴的经济战
劳尔·罗德里格斯·罗德里格斯博士*
在“拉丁美洲批判性思想笔记”系列中， CLACSO 出版了CLACSO “美国研究”工作组成员Raúl Rodríguez Rodríguez 博士的研究论文《美国、特朗普政府及其对古巴的经济战》 。
六十年来，美国对古巴的政策主要（但并非完全）基于单边强制性经济措施。这一手段的使用始于古巴新政府成立之初，当时古巴经历了一场真正的社会革命，并进行了一系列结构性改革，旨在限制资本积累，从而放弃古巴乃至整个西半球原有的政治经济格局，打破自1902世纪初古巴共和国成立以来，古巴与美国之间基本形成的经济依赖和政治从属关系。
早在1960年7月，艾森豪威尔政府就取消了古巴在美国市场的糖配额[1]。不难理解，这样一项影响主要出口商品的措施，会对一个依赖与大国不对称关系的小型欠发达岛国造成怎样的经济影响。
尽管其基本原则随着时间推移有所变化，但其始终不变的目标都是利用美国的经济实力来破坏古巴的社会经济和政治制度，并最终实现政权更迭。经常被引用的1960年4月国务院备忘录明确指出：“唯一可以预见的疏远国内支持的手段，是通过基于经济不满和困境的失望和不满……如果上述情况被接受或无法被有效应对，那么就有可能迅速采取措施削弱古巴的经济命脉[2]。”
对古巴更全面地运用经济制裁作为政策工具始于1960年10月，当时艾森豪威尔政府援引1917年《与敌贸易法》，特别是其中的第5条和第16条[3]，禁止向古巴出口除医疗用品和食品以外的所有商品。次年，即1961年，美国国会通过了《对外援助法》[4]，禁止向被视为共产主义的国家提供援助。这一决定标志着美国对古巴政策的意识形态转折点，并最终将其置于东西方冲突的框架之内。
1962年2月，肯尼迪总统通过第3447号总统公告[5]加大了对古巴的制裁力度，禁止进口“所有古巴原产商品以及从古巴进口或途经古巴的商品”。1963年，财政部颁布了《古巴资产管制条例》（CACR），该条例至今仍是禁运条例的核心，尽管多年来经过多次修订以反映不同美国政府的战略政策调整。此外，由于古巴受到“贸易禁运”，所有对古巴的出口都必须获得商务部的授权，具体执行依据是《出口管理条例》（EAR）。简而言之，所有这些措施构成了禁运的最初框架。
然而，这场经济领域的对抗并不局限于公开的或“公开的”行动。事实上，正如美国官员早在1963年就坚持的那样，只有配合针对古巴经济关键部门的持续破坏活动，制裁这种经济施压政策才能取得成功。“为了对古巴经济产生最大影响，”中央情报局在1963年的一份报告中指出，“（制裁）必须与破坏行动相协调” [6]。
在随后的几十年里，美国扩大并加强了对古巴的制裁，使其成为一套更加全面、影响范围更广的单边经济制裁体系。20世纪90年代，随着苏联解体——古巴的主要贸易伙伴——的解体，美国政府试图限制古巴国际经济关系多元化的努力，制裁的域外效力进一步增强。90年代通过了两项法案：1992年由新泽西州民主党参议员罗伯特·托里切利提出的《托里切利法案》和1996年以共和党参议员丹·伯顿（印第安纳州）和杰西·赫尔姆斯（北卡罗来纳州）命名的《赫尔姆斯-伯顿法案》。前者禁止美国公司在第三国的子公司与古巴进行贸易，而这项限制在1975年由杰拉尔德·福特总统取消，1991年古巴的贸易额高达718亿美元。
此外，为了在古巴经济困难时期加速政权更迭，1992年颁布的《古巴民主法案》（CDA）明确指出其目标是“通过实施具有更大域外效力的经济制裁，寻求古巴和平过渡到民主”。该法案恢复了禁止美国公司在第三国设立的子公司与古巴进行贸易的禁令。该法案实质上加强了美国对古巴的制裁，具体措施包括：加大对人道主义援助（特别是食品、药品和医疗用品）的限制；禁止任何在过去180天内停靠过古巴港口的船只进入美国；以及授权对向古巴提供援助的第三方国家实施制裁。托里切利本人也曾表示，他的目的是“给那个岛带来灾难”。
1996年的《赫尔姆斯-伯顿法案》将禁运条例、行政命令和已生效的法律正式编纂成法。此前，这些条例可以通过行政命令进行修订；而现在，它们只能通过国会立法才能更改。这项至今仍然有效的法律不仅旨在影响古巴经济，还旨在阻碍古巴政府在新国际形势和新国际关系秩序下重新融入全球经济的努力。新国际形势和新秩序是在苏联和东欧社会主义阵营国家解体后形成的。该法案的条款旨在使这项政策长期有效，无论执政的是民主党还是共和党，并在美国和古巴1959年以前统治阶级残余势力的指导下，为资本主义的复兴创造有利条件。
2000年，一项名为《贸易制裁改革和出口促进法案》（TSRA）的新法案出台。原则上，TSRA规定了人道主义豁免，例如食品出口。然而，由于其他条款和金融制裁，例如禁止使用美元以及要求预付款且美国银行不得参与此类交易，即使是食品销售也必须以对古巴不利且成本高昂的条件进行。
始于20世纪60年代初的经济制裁体系已演变为对古巴的全面封锁[7]。美国目前对古巴的经济制裁体系运用了制裁国可采取的所有主要手段：贸易管制、暂停援助和技术援助、冻结目标国的金融资产以及将与古巴进行贸易的外国公司列入黑名单[8]。事实上，2007年，美国政府问责局将美国政府所称的“禁运”描述为美国有史以来对任何国家实施的最全面的制裁，也是当代历史上影响范围最广、持续时间最长、至今仍然有效的单边制裁[9]。
这种长达数十年的做法产生了哪些影响？全面评估针对古巴的经济战的影响超出了本文对该问题各个方面进行简要概述的范围。然而，仅需查阅古巴每年向联合国大会提交的部分报告（这些报告均获得大会压倒性多数通过），即可获得大量相关信息[10]。
其他更具体的来源，例如联合国人权委员会在 2000 年委托撰写的一份报告指出，“健康和营养一直是制裁的主要受害者”，并引用了美国全球健康协会的一份措辞严厉的报告，该报告证实，禁运导致“营养不良、水质差以及无法获得医疗设备和药品”，相当于“蓄意阻止古巴人民获得食物和药品” [11]。
在有限的正常化进程框架内实施经济制裁
2014年12月17日，古巴和美国总统宣布启动双边关系正常化进程，这是一项史无前例且在许多方面都意义重大的举措。自此之后，双方在政治和外交领域取得了显著进展，并达成了一些对古巴经济产生一定影响的协议。尽管奥巴马政府在2014年12月宣布关系正常化后启动的谈判进程中放松了一些制裁，但这些措施范围有限，主要涉及美国公民前往古巴的旅行和文化交流。值得注意的是，美国法律中仍有一项条款禁止美国公民以游客身份前往古巴，该条款由罗纳德·里根政府于1982年颁布。
奥巴马政府通过行政命令进行的任何监管改革，都没有实质性地改变自 1996 年《赫尔姆斯-伯顿法案》获得批准以来，联邦立法所建立的封锁措施的复杂条款、法规和法律体系。
特朗普及其将经济制裁作为外交政策工具的做法
经济制裁在国际关系中并非新鲜事；此类行动的例子可以追溯到古代[12]。第一次世界大战结束后，经济制裁成为推进所谓威尔逊式自由秩序的重要替代方案。正是美国总统伍德罗·威尔逊——国际联盟的缔造者之一——如此描述制裁（他称之为抵制）的运用：“通过采取经济手段，既致命又悄无声息，而且和平有效，就无需诉诸武力。”威尔逊认为，通过抵制，一个超国家和多边组织可以促进集体安全，并扮演国际社会警察的角色。在此背景下，抵制被视为一种比战争更人道的选择。
二战后，经济制裁被纳入《联合国宪章》，成为安全理事会的一项工具。通过这一多边机制，各国联盟利用经济制裁作为手段，试图改变某些国家的行为。《联合国宪章》第七章第四十一条[13]规定了为维护或恢复国际和平与安全而采取的经济措施和其他非军事措施，但并未直接使用“制裁”一词。这些措施对所有会员国均具有约束力；它们在《宪章》第七章中与维护和平相关，并在1991年海湾战争后广为人知。根据第四十二条的规定，使用经济胁迫是动用武力的先决条件。值得注意的是，《宪章》赋予安全理事会对该领域定义的垄断权；安全理事会自行决定某项行为是否构成对和平的威胁、对和平的破坏或侵略行为。
尽管经济制裁可以是多边的，也可以是由具有相应授权的超国家国际组织（例如联合国）实施的，但在上世纪规模最大的制裁研究《重新审视经济制裁》中，赫夫鲍尔、肖特和艾略特将经济制裁定义为“政府出于外交和安全政策目的，或为了改变不遵守国际社会普遍认可的规范的国家的行为，而蓄意撤回或威胁撤回传统贸易和金融关系，并经联合国安全理事会批准”。制裁可以是局部的，仅影响某些商品或个人；也可以是全面的，禁止与整个国家进行贸易活动。[14]
然而，一些国家倾向于单方面实施经济制裁，美国尤其如此。Hufbauer、Schott、Elliot 和 Oegg 对过去一个世纪两百多起制裁案例进行了广泛的研究，得出结论：美国使用经济胁迫的次数远远超过国际体系中的任何其他国家。
2017年，唐纳德·特朗普入主白宫。在他执政的第四年，经济制裁的倡导者、著有《制裁的艺术》[15]一书的理查德·内普尤试图向《华盛顿邮报》[16]解释，特朗普政府为何如此倾向于将美国的经济实力作为实现外交政策目标的首选工具。内普尤认为，原因有三。首先，特朗普曾是一名商人，他“将金钱视为普遍的价值来源”，并深知制裁的直接影响是经济上的。其次，制裁迎合了特朗普普遍厌恶美国士兵直接参与军事行动的倾向（尽管也有一些例外），使他能够以他认为最小的美国风险或投入来贯彻自己的意志。第三，制裁满足了他“有所作为”的冲动，尤其是在他认为棘手的外交政策问题上。
尽管自9·11恐怖袭击以来，制裁的使用逐年稳步增加，部分原因是其旨在打击和惩罚恐怖组织以及反对美国霸权野心的国家，但特朗普政府上任后，其制裁和认定的使用范围显著扩大。在西半球，最显著的例子是对委内瑞拉玻利瓦尔革命和古巴革命实施的单边强制性经济制裁政策。
特朗普对古巴的经济战：特点及近期演变
2016年11月29日，候任总统特朗普利用他最常用的社交媒体平台威胁要推翻奥巴马政府推行的美古关系正常化努力。随后，在2017年6月，他出现在迈阿密的曼努埃尔·阿蒂梅剧院，在南佛罗里达古巴裔美国人社区中最保守人士的簇拥下，签署了关于加强美国对古巴政策的《国家安全总统备忘录》[17]。这是旨在推翻奥巴马时代措施的首个正式行政命令。该备忘录的核心内容是将经济制裁作为应对古巴的首选工具，限制与古巴的经济往来，执行旅行禁令，并正式表示反对国际论坛提出的解除对古巴经济封锁的呼吁。
唐纳德·特朗普不仅在很大程度上推翻了巴拉克·奥巴马政府对经济制裁框架所做的适度修改，而且还利用以前未曾使用过的、质量更优的手段，将制裁计划推向了新的极端，并且在他的执政期间，尤其是在 2019 年，制裁规模呈指数级增长。
制裁升级始于 2017 年 11 月，当时美国国务院公布了一份包含 180 个实体和机构的名单，持有许可证可以前往古巴的美国人不得再光顾这些实体和机构，理由是它们帮助资助古巴军队及其情报和安全部门；这些实体和机构包括酒店、商店、朗姆酒制造厂、码头和马里埃尔港的经济开发区。
该名单在2019年更新了六次，目前包含223个实体，其中包括古巴共和国的各部委。 [18]美国财政部也针对美国公民前往古巴参加教育或文化交流团体旅行发布了一系列限制。与前往古巴旅行相关的最新变化是彻底取消了“个人对个人”教育旅行的许可证，从而禁止美国公民以个人名义前往古巴进行教育旅行，除非他们的旅行最终获得学位。此后，美国公民只能参加由美国持牌旅行社组织的团体旅行。虽然美国公民仍然可以通过合法途径前往古巴，但这些途径的限制远比特朗普上任前严格得多。
2019年，制裁措施的使用在质量和持续时间上均有所提升。3月4日，国务卿蓬佩奥宣布，在1996年《赫尔姆斯-伯顿法案》（该法案确立了制裁和禁运的执行机制）通过23年后，美国将启动该法案第三章的条款。该条款允许美国公民和古巴裔美国公民对在古巴共和国开展业务并使用1959年革命后国有化财产的外国公司提起诉讼。
2019年6月，特朗普政府进一步限制了前往古巴的旅行，禁止乘坐游轮、游艇和公务机进行团体旅行。2018年，超过63.8万名非古巴裔美国人访问了古巴，但这一数字已大幅下降。分析人士一致认为，古巴小型企业（例如餐馆和旅馆）的经营者，原本受益于美国游客带来的业务增长，如今正感受到美国游客数量减少带来的冲击。由于美国财政部规定，美国游客更倾向于入住私人旅馆并雇用私人司机和导游，因此古巴私营部门受到的影响更大。
旅行限制也造成了人道主义危机。2019年1月，一场龙卷风袭击古巴，造成6人死亡、多人受伤，并损毁或摧毁了多处房屋。居住在日本的古巴人组织了一场救援行动，筹集资金并收集衣物和鞋子捐赠。日本非政府组织“和平之船”将这些物资装载到“海洋之梦”号货轮上，该船隶属于总部位于迈阿密的航运公司“海鹰公司”。但由于新的旅行限制，援助物资无法运送，“海洋之梦”号满载捐赠物资，被迫返回日本。
2019年9月实施的经济措施或许对部分古巴民众的影响最为直接。在奥巴马政府时期，居住在美国的古巴人可以向古巴的家人汇款，且金额不设上限。如今，这一上限已被削减至每季度1,000美元。奥巴马政府时期，居住在美国的古巴人还可以向非亲属的古巴人以及慈善机构汇款；而目前，美国政府已禁止此类汇款。这将造成人员伤亡：在200多万居住在海外的古巴人中，约有100万人（其中大部分居住在美国）会向家人汇款。目前，以汇款和消费品形式提供的家庭支持惠及岛上相当数量的古巴人。
2019年底，应美国国务院的要求，交通部自12月10日起暂停了除哈瓦那以外所有飞往古巴城市的商业航班，随后于2020年1月10日将暂停范围扩大至包机航班。这些措施主要影响家庭旅行，而美国驻哈瓦那领事馆的关闭也对家庭旅行造成了影响。美国驻哈瓦那领事馆关闭的原因是，美国驻哈瓦那大使馆工作人员中出现了一些至今仍未得到解释的健康事件，据称这些事件始于奥巴马总统卸任之际，但直到2018年8月才被公之于众。
美国财政部进一步限制古巴进入美国金融体系，取消了通常被称为“U型交易”的授权。这类交易是指资金的发起地和终点均在美国境外，汇款人和收款人均不受美国司法管辖。这严重影响了古巴实体（无论是私营还是国有企业）与加拿大、欧洲、亚洲和拉丁美洲的贸易伙伴开展业务的方式。
2019年，特朗普政府对古巴禁运条款的执行方式进行了一些意义重大的质变。该政府采取行动，扰乱古巴的石油运输，同时对与古巴有商业联系的第三国公司实施制裁。总部位于意大利的油轮公司PB Tankers SPA便是其中之一。美国财政部特别指出该公司六艘油轮曾从委内瑞拉运输石油，其中包括一艘从委内瑞拉向古巴运送石油产品的油轮。（这一行动的一个显著特点是：试图扰乱古巴的石油供应，同时意图损害古巴在该地区的主要盟友委内瑞拉。）随后，PB Tankers暂停了对古巴的石油运输。不久之后，财政部解除了对该公司船队的制裁，“赞扬这家意大利公司停止向古巴运送委内瑞拉石油” [19]。
针对PB Tankers公司的行动远不止限制美国公民的贸易；也远不止惩罚古巴军方和情报机构——这些制裁的既定目标。对外国航运公司施压会限制石油进口，进而减少可用于交通运输、电力和其他重要服务的燃料供应。这无疑是美国制裁域外效力旨在给古巴人民带来苦难的最清晰例证之一——这一目标最早在1960年美国国务院的《马洛里备忘录》中提出，如今在近六十年后，美国以前所未有的、毫不掩饰的热情将其付诸实施。
特朗普政府采取的措施显然旨在使古巴国家破产。这些措施针对古巴的经济优势，例如旅游业和专业服务出口，并利用其弱点，例如能源依赖和吸引外国直接投资的需要。
*哈瓦那大学半球与美国研究中心 (CEHSEU) 主任兼正教授。拉丁美洲和加勒比研究理事会 (CLACSO) 美国研究工作组成员。
[1]总统签署有关古巴糖配额的法案和公告时的声明，https://www.presidency.ucsb.edu/documents/statement-the-president-upon-signing-bill-and-proclamation-relating-the-cuban-sugar-quota
[2] 美国政府启动削弱古巴经济政策的备忘录”，美国国务院负责美洲事务的副助理国务卿（马洛里）致负责美洲事务的助理国务卿（鲁博顿）的备忘录，华盛顿，1960年4月6日，美国国务院中央档案，737.00/4-660。机密文件，由马洛里起草，美国对外关系办公室，1958-60年。
[3] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/twea.pdf
[4]https://legcounsel.house.gov/Comps/Foreign%20Assistance%20Act%20Of%201961.pdf
[5] https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-76/pdf/STATUTE-76-Pg1446.pdf
[6]中央情报局为国家安全委员会常设小组编写的文件，华盛顿，1963年6月8日。《美国对外关系，1961-1963》，第十一卷，古巴导弹危机及其后果，文件346。 https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v11/d346
[7] 莫利，莫里斯·H.：“美国与对古巴的全球经济封锁：美国盟友面临的政治压力研究”， 加拿大政治学杂志，卷。 17、第一名。 ）1984 年 1 月），第 25-48 页。
[8] 玛格丽特·P·多克西 经济制裁与国际执法, 2nd ed.（纽约：牛津大学出版社，1980 年），第 14-15 页。
[9]美国政府问责局 (GAO)，《经济制裁：各机构在执行美国对古巴的禁运时面临相互冲突的优先事项》，2007 年 11 月。
[10] 古巴报告“必须结束美国对古巴实施的经济、商业和金融封锁” http://misiones.minrex.gob.cu/es/articulo/informe-de-cuba-necesidad-de-poner-fin-al-bloqueo-economico-comercial-y-financiero-1
[11] 马克·博斯尤特，经济及社会理事会，人权委员会，促进和保护人权小组委员会，第五十二届会议，临时议程第12项， 对小组委员会过去或将来可能关注的领域内的最新发展进行审查， 经济制裁对人权享有的不利后果，E/CN.4/Sub.2/2000/33，6月21日
[12]经济制裁的历史至少可以追溯到公元前432年，当时希腊政治家兼将军伯里克利在第一次伯罗奔尼撒战争爆发前不久颁布了所谓的“墨伽拉法令”，禁止墨伽拉商人与雅典进行贸易。给出的理由是墨伽拉人侵占了神圣的土地进行耕种。[1] Hufbauer, GC, Schott, JJ and Elliot, KA 重新审视经济制裁：历史与当前政策, 2nd ed.，华盛顿特区：国际经济研究所，1990 年。
[13]https://www.un.org/es/sections/un-charter/chapter-vii/index.html
[14]Hufbauer, G.、Schott, J.、Elliott, K. 和 Oegg, B. 重新审视经济制裁 （第三版），彼得森国际经济研究所，2007 年。
[15] 理查德·内普休 制裁的艺术：来自一线的视角哥伦比亚大学出版社，纽约，2018年
[16]https://www.washingtonpost.com/politics/trump-uses-sanctions-as-a-favorite-form-of-retribution–against-friend-and-foe-alike/2020/01/08/0b9ad6ee-317c-11ea-a053-dc6d944ba776_story.html
[17] https://www.federalregister.gov/documents/2017/10/20/2017-22928/strengthening-the-policy-of-the-united-states-toward-cuba
[18]https://www.state.gov/cuba-sanctions/cuba-restricted-list/
[19] 与委内瑞拉相关的指定和解除指定、外国资产控制办公室、特别指定国民名单更新https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ofac-enforcement/pages/20190703.aspx
如果您想了解更多关于CLACSO培训项目的信息：
[widget id=”custom_html-57”]
添加到我们的邮件列表中。
