6 de junio, 2019

Socializar los costos: Pensiones, deuda pública y captura del Estado en El Salvador

Saira Barrera y Armando Álvarez

Como parte de la serie de investigaciones “Élites, desigualdad y captura del Estado” impulsada por Oxfam y CLACSO, estudiamos la captura del Estado en la política de endeudamiento público en El Salvador. Donde centramos nuestra atención en la deuda pública generada por el costo de transición de la reforma previsional de 1996 en la cual se pasó de un sistema de reparto público a un sistema de capitalización individual privado.

Para comprender los principales hallazgos, es necesario contextualizar que durante el 2017 El Salvador tuvo serios problemas de deuda pública, lo que provocó que en abril de ese mismo año el Estado cayera en impago. Al igual que en muchos otros países, la principal explicación que se dio a nivel mediático fue un gasto público muy elevado, por lo que las políticas económicas recomendadas fueron los recortes de gasto generalizado.

La investigación permitió identificar los problemas de la deuda pública con los costos de transición de la reforma de pensiones de 1996 y las post-reformas que se dieron para aumentar las bajas tasas de reemplazo que el sistema privado de capitalización individual otorgaba.

Los principales beneficiarios de este proceso de endeudamiento fueron las Administradoras de los Fondos de Pensiones (AFP), que han estado vinculadas con los grandes conglomerados financieros. Por su parte, la población en general fue la principal afectada, pues al no haber una reforma tributaria que dotara de mayores ingresos al Estado, los ajustes fiscales se hicieron principalmente a través de congelamientos del gasto público en áreas tan sensibles como educación, salud e inversión. La austeridad fue (y sigue siendo) un subterfugio para mantener intactos los privilegios de las AFP y para evitar dotar de progresividad al sistema impositivo. En pocas palabras, las reformas previsionales han sido un mecanismo de redistribución regresivo en El Salvador.

¿Qué mecanismos de Captura del Estado se identificaron?

  • Mecanismo político: la puerta giratoria. En la investigación se pudo constatar que funcionarios públicos de los gobiernos del partido de Alianza República Nacionalista (ARENA), quienes estuvieron directa e indirectamente vinculados con el proceso de la reforma de pensiones, pasaron a formar parte de las juntas directivas de las AFP que ellos mismos habían promovido. Es decir, algunos de los funcionarios que promovieron la privatización del sistema de pensiones se beneficiaron de este proceso. Por otro lado, algunos de estos funcionarios también formaron parte de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), uno de los principales tanques de pensamiento de El Salvador que contribuyó a nivel ideológico a identificar el problema de la deuda con el despilfarro en el gasto público.
  • Mecanismo mediático: el respaldo de los principales generadores de opinión pública. Se dio seguimiento a los dos periódicos de mayor circulación en El Salvador: El Diario de Hoy y La Prensa Gráfica. Se retomaron los editoriales publicados durante las semanas cercanas de las reformas previsionales, en ellos se pudo constatar el respaldo al sistema privado de pensiones, a los recortes del gasto público, etcétera.
  • Mecanismo académico:el caso de la Fusades. Se estudió la postura de la Fusades durante las diferentes reformas previsionales, lo que permitió constatar cómo el tanque de pensamiento pasó de señalar la necesidad de una reforma fiscal para solventar los costos de transición al sistema de pensiones, a formar parte durante el 2017 de una iniciativa que promovió la idea de que la deuda pública era generada por el despilfarro del gobierno y, además, promovió la reforma de pensiones realizada durante ese mismo año que dejó intacto los intereses de las AFP y comprometió aún más las ya bajas tasas de reemplazo.

Desafíos para combatir la Captura del Estado en el sistema de pensiones

Uno de los enormes desafíos que deben enfrentar las sociedades para combatir la captura en los sistemas de pensiones, es la educación previsional. En las distintas reformas previsionales estudiadas, la clase trabajadora tenía poco conocimiento en relación al funcionamiento del sistema de pensiones y en relación a las reformas que se estaban proponiendo. Lo anterior dificulta que la clase trabajadora pueda manifestar su postura frente a las reformas que la benefician o perjudican respectivamente y, adicionalmente, facilita que subterfugios como la necesidad de las políticas de austeridad encuentren cabida en el ideario de las personas.

Un segundo desafío al momento de combatir este tipo de captura es que, al menos para el caso de El Salvador, las AFP forman parte de importantes conglomerados financieros que guardan una relación muy estrecha con el Estado (a través de la deuda pública, por ejemplo). Esto les otorga una enorme capacidad de negociación. Para realizar un contrapeso, es necesario que la clase trabajadora se encuentre organizada.

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