La trampa de la fiscalidad. Desigualdad y protección social en debate
Luis Ortiz[1]
En épocas en que una crisis pandémica instala múltiples incertidumbres y en que se desnudan las fragilidades de las instituciones para enfrentar el riesgo, la interpelación a la capacidad del poder público para proteger la población es imperiosa. Más aún porque el bienestar social no es producto de la buena voluntad individual sino resultado de una responsabilidad colectiva.
En Paraguay, las (pocas) instituciones sociales que tienen por objetivo proteger del riesgo presentan dos principales limitaciones: su debilidad y su fragmentación. Las causas se esconden en el ejercicio del poder. Si un sistema de protección social es la institucionalización de la solidaridad, la traba para instaurarlo es producto de voluntades contrarias a la solidaridad.
La hipótesis es que la solidaridad social no se institucionaliza en el país como sistema de protección porque constituye una amenaza a la estructura de poder. Su implementación requiere afectar la estructura fiscal, núcleo duro de la captura del Estado por las clases propietarias y base de la desigualdad social. La reforma impositiva para la progresividad es así el fundamento de la reforma del Estado.
Estructura productiva y estructura social
En la distribución de los ingresos según las categorías socioocupacionales, los patrones de empresas y los grandes propietarios agrícolas concentran el ingreso a un punto que la distribución presenta la apariencia de similitud entre todas las categorías que quedan por debajo de ella (Gráfico 1). La tendencia de la distribución de los ingresos en el periodo se expresa, para dicha categoría, en una curva creciente que desde el año 2013 aumentó exponencialmente, verificándose magnitudes medias anuales que superan casi cincuenta veces a la categoría inferior de toda la estructura socio ocupacional, a saber, de los productores de la agricultura familiar campesina. Este proceso se explica por el modelo de crecimiento que se concentró en las ramas de productividad elevada y relegó a las ramas de baja productividad, por lo tanto, con marcada diferenciación interna y desigualdad de los ingresos (Ortiz, 2019).
Gráfico 1.
Categorías socioocupacionales según ingresos medios, 1997-2017
Fuente: Elaboración propia con base en encuestas de hogares (EPH) 1997-2017, DGEEC.
La segmentación del mercado de trabajo limita la estructura de oportunidades, dada una mano de obra abundante y puestos de trabajo escasos, que permite a los empleadores controlar el nivel de los salarios. Dadas estas características de la economía, los diferentes sectores sociales se insertan desigualmente en el mercado de trabajo al punto que la desigualdad es insensible a los esfuerzos de movilidad social. El cierre social (Weber, 1964) es un efecto del poder de las clases propietarias para evitar la modificación de sus privilegios en la sociedad.[2]
Estructura social y estructura fiscal
No hay un indicador más claro de las relaciones de poder en la sociedad que la estructura fiscal. En Paraguay, ésta cumple la función de consagrar el derecho de propiedad y favorecer la concentración de capital, llevando la reproducción de la población trabajadora a sus condiciones mínimas y alimentando un sistema clientelista de relaciones políticas.
Instituida por las clases propietarias, la estructura fiscal paraguaya establece un sistema de contribución impositiva que transfiere el costo económico de la convivencia social a los sectores sociales desfavorecidos. Esta transferencia de responsabilidad fiscal toma la forma disimulada de una contribución elusiva, o sea una imposición menor relativa respecto de los demás sectores sociales. Así, por ejemplo, los impuestos sobre los ingresos y el patrimonio (impuestos directos) que tasan a las clases propietarias, representan una carga significativamente menor que los impuestos sobre el consumo de bienes y servicios (impuestos indirectos) que tasan a las clases medias y populares, con una elevada carga tributaria.[3]
En lo que concierne a la carga tributaria indirecta y su relación con los niveles de ingresos, se verifica que el decil superior de la población tributa en IVA sólo el 2% de la totalidad de los ingresos, mientras que el decil inferior de la población tributa en IVA el 13% de la totalidad de sus estipendios (Barreix, 2016). Es decir, transfiriendo la carga impositiva a los sectores sociales desfavorecidos, la estructura fiscal opera como una fuente de extracción de excedente del trabajo (Rodríguez, 2019; Palau, 2016).
Con una baja presión tributaria (12,7% del PIB) “el Estado paraguayo presenta deficiencias de recursos para la implementación de políticas públicas de todo tipo” (Duarte, 2017, p. 57). En correspondencia, con una elevada presión burocrática (62% de los IF), el acceso a la administración pública tuvo lugar bajo la forma de clientelismo pluralizado (Schuster, 2013).
Demanda previsional y presión social
Denominaremos presión social a la demanda previsional dirigida al poder público. Demanda que no sólo concierne el acceso a servicios sino también traduce la necesidad de una redistribución del producto del crecimiento. La presión social interpela la estructura de poder, en primer lugar, porque disputa los recursos y oportunidades para la población desprotegida, modificando su distribución y, en segundo lugar, porque apunta a la conquista y extensión de derechos, aumentando el control institucional sobre los privilegios.
La desprotección social opera, económicamente, como una forma de descapitalización: se coarta el desarrollo productivo por la escasez de inversión en capital humano. Esta especificidad paraguaya del capitalismo subsidia impositivamente a las clases propietarias y transfiere a la población restante los costos de la reproducción por sí misma (v.gr. el “sistema de protección de rifas y polladas”). En efecto, la cuestión de la protección social, antes que un problema de financiamiento o de descoordinación, es un problema redistributivo.
La previsión social es un sistema precario: en el año 2017 el 70% de la población ocupada ganaba menos del salario mínimo legal, sólo el 60% de la población asalariada contaba con un contrato escrito de trabajo, el 23,3% de esa población aportaba al seguro previsional de salud y sólo el 22,7% cotizaba a un fondo previsional de jubilación (Serafini y otros, 2018, pp. 99, 102). Si, por la vía del mercado de trabajo, la mayoría de la población económicamente activa no asegura las funciones mínimas de reproducción, otros aspectos como el desempleo, la crianza y el bienestar infantil, el subsidio integral de escolaridad, el acceso a la vivienda y al hábitat, el cuidado en la vejez y la invalidez, así como la licencia por maternidad, quedan en general descubiertos por las instituciones públicas de bienestar o cubiertos de modo exiguo.
Entre las instituciones cruciales de protección social, el sistema de salud se caracteriza por la segmentación de su cobertura, por la fragmentación y descoordinación de los subsistemas y la desarticulación entre los niveles de proximidad y los de complejidad. El sistema nacional de asistencia de salud en Paraguay es el único que no atravesó por una reforma sustantiva a lo largo del proceso de democratización. Hubo cierta modificación de sus componentes y cierta extensión de la cobertura, pero el modelo continuó incólume.
La oferta pública es predominante en el sistema. Los servicios asistenciales en el año 2015 fueron cubiertos por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social en una proporción del 59,2% de la población que reportó alguna situación de enfermedad o accidentes. Esa demanda aumentó 14 puntos en el decenio 2006-2015. Y no es casualidad que en un periodo que comportó uno de los ciclos de mayor crecimiento económico, la demanda efectiva de asistencia en salud se haya duplicado. El aumento del producto de las actividades agropecuarias del agronegocio, altamente contaminantes, generó no sólo sus beneficiarios sino también sus víctimas. El daño ambiental producido por el modelo agroexportador resultó en el incremento de la proporción poblacional que, en situación de morbilidad, acudió a algún servicio asistencial. La demanda pasó del 48,4% en el año 2000 al 84,3% de previsión en el año 2020, es decir un incremento de casi el 100%. Asimismo, el 15,7% que no acudió a un servicio asistencial a pesar de alguna enfermedad o accidente, refuerza el argumento de la fragilidad de la cobertura del sistema (Zavattiero, 2019, p. 71).
Los problemas del sistema nacional de salud y las condiciones extendidas de desprotección social llegan al punto que, en regiones de frontera, una magnitud considerable de paraguayos recurre a los servicios asistenciales de salud de países vecinos, revelando la exclusión social territorial que interpela la legitimidad de una pretensión nacional del Estado (Galeano, 2017).
En suma, la asistencia de salud constituye uno de los servicios al que la población es más sensible, en especial aquellos sectores sociales sin capacidad adquisitiva para enfrentar los riesgos a los que se exponen en situaciones de morbilidad. Ante una crisis pandémica (v.gr. COVID-19), reluce la fragilidad de los sectores excluidos para enfrentar las contingencias, tanto de salud pública como de las necesidades más elementales de alimentación y cuidados.
La solidaridad institucional y los horizontes de la acción colectiva
A juzgar por la distribución del ingreso del año 2018, según la cual la media de los ingresos familiares de la población del quintil más rico equivalía a casi tres veces más que el mismo tipo de ingresos de la población conjunta de los dos quintiles más pobres, podemos hacernos una idea del potencial redistributivo de la estructura social (Tabla 1).
Actuando como fuerzas activas de estructuración del Estado, las clases propietarias se hallan ante el problema de legitimidad de la estructura de poder que ellas sostienen: la creciente intolerancia social a los privilegios y a la desigualdad. Por su parte, las clases populares, en tanto fuerzas potenciales de cambio, no articulan una propuesta hegemónica de acción colectiva tendiente a modificar en su totalidad la estructura de poder. Afectadas por sus necesidades, se movilizan de forma fragmentada y sin impugnar directamente los privilegios de las clases propietarias cuyo núcleo duro se halla en la estructura fiscal.
Ante la falta de acciones contenciosas para la transformación de la fiscalidad, la solidaridad social continúa a tomar una forma ambivalente: por una parte, moviliza la reciprocidad a nivel comunitario, en formas de recaudación de emergencia o de altruismo impuesto (Dobrée, 2019, p. 121) con un débil impacto en la previsión de los riesgos; por otra parte, fortalece la ideología propietarista para la cual instaurar un sistema de protección social es gasto, no inversión.
La instauración del sistema a través de un sistema redistributivo de financiamiento es consustancial con un sistema impositivo progresivo. Por lo tanto, la protección social no puede, por un principio básico de soberanía, basar su financiamiento en el endeudamiento. Ello significaría dimitir ante las clases propietarias de desligarse de su responsabilidad histórica.
[1] Sociólogo. Investigador del Instituto de Ciencias Sociales. Docente de la Facultad de Ciencias Sociales, UNA.
[2] Verónica Serafini sostiene que una de las causas de la desigualdad se puede rastrear en la captura del Estado por grupos empresariales que, buscando la promoción de sus intereses, socavan un proyecto de bienestar social colectivo (Serafini, 2017)
[3] Con una media de 21,8% de contribución al fisco de los impuestos directos y 78,2% de los indirectos respectivamente, la desigualdad de la imposición está inversamente asociada a la desigualdad de los ingresos (Borda y Caballero, 2018).
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