Más que un obstáculo para el desarrollo de los países de la región, las desigualdades territoriales deben ser consideradas como inherentes al mismo. En el desarrollo latinoamericano se conjugan históricamente, tanto la heterogeneidad de la estructura económica relacionada con la inserción periférica dependiente en la división internacional del trabajo; como también una estratificación socio-territorial que excluye a amplios sectores de la población del estatus de sujetos de derechos.

El desarrollo territorial desigual se asocia a la inserción subordinada en el contexto del sistema capitalista mundial, en el cual ?el desarrollo y el subdesarrollo conforman realidades diferenciadas y contrapuestas que se encuentran estructuralmente articuladas? (Enríquez, I., 2010:116), por lo que dichas desigualdades evidencian las ?relaciones de producción capitalista extendidas en el espacio? (Massey, 2007, pág. 2). En términos de los teóricos del desarrollo geográfico desigual (DGD), ?la desigualdad socio-espacial es intrínseca a la geografía capitalista y fundamental para la reproducción ampliada del capital? (Martínez Caldentey & Murray, 2019, pág. 4).

El territorio entonces funge como mediador en el acceso a recursos (vivienda, salud, educación, trabajo, seguridad, infraestructuras, etcétera), en el ejercicio y garantía de los derechos y en la posibilidad de disponer de una serie de condiciones que resultan claves para el bienestar de las personas, grupos y comunidades (CEPAL, 2010).

Es clave considerar que, la desigualdad territorial, es un fenómeno que va más allá de las disparidades entre espacios (en sus diferentes escalas y temporalidades) en términos del acceso a bienes y servicios o de las posibilidades que tienen los sujetos de hacer un ejercicio efectivo de los derechos. La desigualdad territorial, debe entenderse como un proceso complejo, el que está atravesado y es configurado por tramas de poder (las del capitalismo, coloniales, patriarcales, raciales); tramas que, al entrecruzarse, producen o reproducen formas de exclusión y discriminación particulares y situadas.

Las desigualdades, entre ellas la territorial, deben ser entendidas como una relación de poder (Massey), donde la dominación se establece en función de una serie de ejes, como el género, la raza o la etnia, la clase y el territorio, entre otros. Estas categorías no son mutuamente excluyentes, sino que se pueden superponer para dar forma a situaciones de máxima exclusión.

El territorio es considerado entonces como uno de los ejes estructurantes de la desigualdad (Abramo, 2020) y responde al modelo de desarrollo o patrón de acumulación. De ahí que no se puede abordar esa dimensión de la desigualdad sin considerar el papel que el Estado desempeña en su producción o reproducción.

La región Latinoamericana y su estructura productiva están insertas en el sistema económico y mercado internacional como proveedora de productos primarios o de escasa intensidad tecnológica, los cuales generan un excedente económico que el Estado periférico regula o distribuye a través de diferentes políticas económicas o también puede no regular o generar procesos de distribución regresiva de la riqueza. En ambos la intervención del Estado ya sea por acción o por omisión, no es neutral y genera consecuencias que tienen impactos socio-territoriales.

La producción y mantenimiento de las inequidades territoriales se constituyen en condición de las dinámicas de acumulación capitalista, en el marco de lo cual el Estado cobra un papel fundamental. Políticas, programas, planes y proyectos (territoriales, de desarrollo, de política social, entre otros) ordenan y reorganizan los lugares y sus procesos en concordancia con las demandas del mercado.

En cuanto a esto, más allá de que el concepto de desarrollo haya sido ampliado, pasando a abarcar más dimensiones que las exclusivamente relacionadas con el crecimiento económico, es indudable que para la política pública sigue siendo, al menos en primera instancia, un hecho de ese tipo. Esto resulta evidente en la actual fase de la globalización neoliberal, donde el actor preponderante es la inversión extranjera, por la cual los Estados nacionales pugnan y llevan adelante acciones regulatorias, o desregulatorias, con el objetivo de promover su arribo.

En el actual modelo, el Estado y las viejas estructuras de poder de las oligarquías nacionales, en alianza con los capitales trasnacionales, así como también con el capital ilícito; han hecho revalorizar los territorios bajo una nueva lógica de acumulación de capital, aquella ?por desposesión? como lo ha argumentado David Harvey, con los proyectos extractivos que hoy se instalan en los territorios (monocultivos, hidroeléctricas y minería a cielo abierto, entre otros).

El carácter concentrado del desarrollo quedó en evidencia en el crecimiento alentado por el súper-ciclo extractivo que experimentó la región, el cual no redujo las brechas territoriales, las que se hicieron particularmente visibles durante la reciente crisis sanitaria. En ese contexto los territorios con mayor pobreza, informalidad laboral, peores servicios de salud, educación, etcétera, reforzaron su posición desfavorecida. El modelo económico centrado casi exclusivamente en el crecimiento del PBI no priorizó las necesidades de esos territorios, sino las condiciones que permitían lograr ese objetivo.

Pero por otra parte, esas estrategias estatales estrechamente ligadas a las de los capitales transnacionales encuentran respuesta en los actores de territorio, y no solamente a modo de posicionamientos defensivos, sino también de modelos alternativos que conllevan sus propias conceptualizaciones acerca del desarrollo. Los territorios, entendidos no como simples receptores de las decisiones de actores externos (léase Estado y capitales transnacionales), también presentan sus propias lógicas, en ellos confluyen distintos actores, intereses, fuerzas, relaciones de poder, y es así que se los puede concebir como expresión de lucha social por la apropiación de los recursos colectivos (Linck, 2006), y también por la conquista de los derechos de diversos grupos. Se vuelve relevante entonces conocer cómo se expresan esas tensiones intra e interterritoriales, las que responden a las posiciones en la estructura económico-productiva y también al lugar en el orden socio-cultural.

Existe acuerdo entonces, acerca de que las brechas territoriales en los países de la región presentan una serie de patrones comunes, tales como: La preeminencia del rezago en crecimiento y desarrollo de los territorios calificados como rurales en contraposición a los territorios de las capitales o de grandes núcleos urbanos, en los que se concentra la oferta de servicios para el bienestar y para el ejercicio de derechos; la correlación entre la heterogeneidad territorial y la ?proporción de población perteneciente a pueblos indígenas o afro descendientes?; las capacidades institucionales de los territorios, entre otros. (RIMISP, 2011)

Más allá del diagnóstico del desarrollo desigual, sus causas y manifestaciones compartidas, se reconocen también particularidades económico-productivas, socio-territoriales, de contexto político, de existencia de recursos naturales, etcétera, las cuales deben ser consideradas en el análisis, entendiéndolas como una resultante del entrecruzamiento entre la determinación de un modelo de desarrollo específico y las particularidades que el mismo adopta en cada país, región o ciudad.

El objetivo del GT es abordar críticamente, tanto las condiciones estructurales vinculadas a la condición dependiente, mostrando sus manifestaciones actuales y su vínculo con formas históricas, pero también reconociendo las singularidades que adoptan en cada contexto específico, para diferentes tipos de actores y en distintas escalas territoriales. Asimismo, la diversidad de posicionamientos disciplinarios y metodológicos permitirá dar cuenta de mejor manera la complejidad del objeto de trabajo.

Si bien el desarrollo ha sido reconceptualizado hasta entenderlo como un fenómeno multidimensional del cual se informa a través de medidas compuestas (cuyo ejemplo más conocido es el IDH), lo cierto es que aún sigue siendo definido por los supuestos de la modernización. Esto implica que los enfoques predominantes en la política de desarrollo se siguen sosteniendo sobre la hipótesis de la convergencia territorial como resultado de los procesos de crecimiento económico, lo que sin embargo es rebatido por la evidencia de la creciente heterogeneidad.

A decir de De Mattos, ?... este problema se vincula a un conjunto de interrelaciones de tipo sistémico, histórico y estructural, específicas a la forma de inserción de la región en la economía mundial y a las estructuras productivas asociadas a ella, en la cual las desigualdades territoriales forman parte de la dinámica general del desarrollo latinoamericano, y deben explicarse entonces en el marco de una perspectiva más global (De Mattos, 1983:98)? (CEPAL, 2015:18)

La perspectiva centro-periferia también funciona como marco explicativo de la producción y reproducción de asimetrías al interior del subcontinente, entre zonas dinámicas y zonas deprimidas; o entre regiones dentro de los países, que presentan mayores o menores desigualdades en términos de indicadores económicos, bienestar de la población, oportunidades, así como también resultan en un acceso desigual a los espacios de participación, lo que afecta la calidad de las democracias.

La desigualdad es constitutiva del modelo de desarrollo de la periferia capitalista, tratándose de un problema que remite a la esencia del modo de desarrollo latinoamericano y al papel que el Estado desempeña en el capitalismo periférico (Prebisch, R., 1981), ahora en la fase de la globalización neoliberal.

En el actual contexto, la producción territorial por parte de los agentes del mercado global alcanza a áreas antes no afectadas, gracias a los ?cambios en las distancias relativas provocadas por el desarrollo en el transporte y la comunicación? (Massey D. y Meegan R.A., 1979:2), integrando a éstas a dinámicas globales de acumulación.

Eso no puede ser posible sin el accionar del Estado nacional, ya no como contenedor de los procesos económicos y productivos, y mucho menos financieros, tampoco como el actor económico de la fase fordista, pero sí como quien detenta la legitimidad del control político del territorio, y por ello necesario para que el capital transnacional pueda accionar en él. Eso no significa que no se reconozca la debilidad de los Estados nacionales ante la entidad política constituida por esa clase capitalista transnacional de la que habla Robinson (2007), sino que, lo que se quiere cuestionar es la idea recurrente de que el Estado nación ya no es un actor de referencia a la hora de pensar el desarrollo en el escenario de la globalización neoliberal. Siguiendo a Robinson se podría decir que, así como durante la fase fordista-keynesiana los Estados nacionales generaron ?circuitos nacionales de acumulación y producción que fueron vinculados externamente a otros circuitos nacionales semejantes mediante intercambios de artículos y flujos de capital? (Ídem, 26); en la fase de la globalización dicho Estados participan de ?circuitos de acumulación globalizados? controlados por la nueva clase capitalista transnacional, la cual tiene ?existencia objetiva de clase e identidad en el sistema global, por encima de cualquier territorio y política locales? (Ídem, 2007: 65).

Este papel del Estado en los procesos de transnacionalización es particularmente visible cuando éste diseña un marco jurídico neoliberal (Santos, Narbondo, Oyhantçabal, & Gutiérrez, 2013), que hace posible un modelo de desarrollo de tipo extractivista, el que actualmente incluye a sectores como la minería, la soja, forestación, energía, la especulación inmobiliaria urbana, entre otros. Este modelo tiende a profundizar las brechas territoriales, generalmente en detrimento de los propios territorios proveedores de recursos humanos y/o naturales. Aun así, dichas estrategias reúnen fuertes consensos, los que se establecen en torno a la idea de que la gran inversión extranjera directa es la vía casi única para generar procesos de desarrollo en contextos territoriales deprimidos. Como resultado de aceptar acríticamente estas argumentaciones, se accede a las condiciones de grupos empresariales que mercantilizan y privatizan los bienes colectivos, a cuenta de improbables efectos positivos sobre el empleo y la calidad de vida de la población.

Por otra parte, paralelamente al modelo de territorialización extractivista, desde las políticas estatales se generan estrategias de desarrollo que tienen al territorio y a sus actores como principales protagonistas, montándose en torno a esa cuestión un engranaje de programas y proyectos de promoción de las capacidades locales, aunque desconectadas de las condicionantes estructurales que explican la desigualdad. De este modo, las políticas de integración territorial a nivel subnacional conviven con los procesos de penetración de las dinámicas del capital global en esos mismos espacios.

Asimismo, las dinámicas estructurales del modelo de desarrollo productivo operan vinculadas con las lógicas de la desigualdad interseccional, las cuales transversalizan la producción de territorialidad. Las intersecciones de clase, género, raza o etnia definen las condiciones de amplios sectores de la población, subordinándolos en contextos neoextractivistas. Esas áreas que son objeto de este tipo de prácticas económicas se transforman en ?zonas de sacrificio? (Lerner, 2010), siendo objeto de dinámicas de despojo y desposesión de los bienes naturales, de los territorios y, por lo tanto, afectando intensamente los derechos individuales y colectivos de sus habitantes (Svampa & Viale, 2014).

Vinculada con el modelo histórico extractivista y su actual expresión (el neoextractivismo), la desigualdad interseccional se relaciona con formas neocoloniales de estratificación que definen la discriminación en el acceso a oportunidades y resultados, ya sea económicos, o de acceso a otros tipos de capital, como el político.

El uso de esta categoría analítica supone el desafío teórico de abordar la multiplicidad de desigualdades territoriales, de manera superpuesta, identificando y comprendiendo distintos tipos y grados de desigualdad, además de observar la interacción y vinculación entre las categorías (raza-clase-género) como mutuamente constitutivas (Crenshaw 1991, 2012; Lutz, Herrera y Supik 2011).

Las desigualdades tienen raíces en relaciones que son definidas por esas categorías, y el propósito del análisis de estas es visibilizar y cuestionar las estructuras socioeconómicas de poder que producen y reproducen las desigualdades territoriales. Esta perspectiva combina la interacción del nivel macro desde estructuras de inequidad jerarquizadas, con el nivel micro desde las experiencias subjetivas de discriminación e identidad en la formación de grupos subordinados.