A partir de una larga experiencia en programas modernizadores en América Latina, se cuenta con suficiente evidencia histórica y herramientas teóricas para sostener que la persistencia del subdesarrollo regional está asociada a las opciones políticas asumidas por los gobiernos nacionales. Desde el periodo de liberación económica han abundado en la Región promesas, ambiciones y voluntades de progreso que a manera de grandes olas expansivas prueban suerte sin éxito en materia de desarrollo. Al tiempo que algunos grupos de la sociedad logran acceder al bienestar son muchos más los sectores que continúan excluidos de los beneficios del progreso económico. El nuevo flujo modernizador ha ampliado y profundizado las brechas de desigualdad social y la marginalidad económica, política y cultural de regiones, comunidades y poblaciones que el modelo no planea ni necesita integrar.

Las nuevas condiciones económicas internacionales impuestas por la globalización y las políticas neoliberales forman parte de esta larga historia de fracasos, aunque sin duda lograron dar un salto cualitativo en la conformación de nuevas formas y grados de “divergencia” socio-productiva, tanto entre las economías de la Región y las economías desarrolladas como entre regiones, sectores y grupos sociales. Junto con las medidas de liberalización económica y las nuevas formas de concentración financiera que asaltaron a la Región, también crecieron la inestabilidad económica, el desempleo, la pobreza y la exclusión social.

Estas políticas macro-económicas actuaron directamente sobre los mercados afectando la distribución del salario y rentas; indirectamente modificaron la matriz de bienestar y protección social. Es así que acompañando los cambios iniciados, según cada país, en los ochenta se transformaron las políticas sociales “tradicionales” y de asistencia social. Las reformas estructurales restringieron o eliminaron la prestación pública de servicios. El caso de la educación pública (nivel básico y medio) es tal vez uno de los más afectados debido a la conjugación de reformas descentralizadoras, gerencialistas, privatizadoras y focalizadoras. El resultado aún debatido, es que la desigualdad social se ha incrementado a mediano plazo por la conexión entre aprendizajes, credenciales y acceso de jóvenes al mercado de trabajo.

¿En qué medida esta tesis se reafirma incluso bajo el nuevo escenario político, económico y social vigente en la Región a partir del siglo XXI? Este escenario en la mayoría de los países, a diferencia de las décadas pasadas, presenta un sector externo favorable, que posibilita, en un marco de mayor intervención estatal, altas tasas de inversión, crecimiento y consumo, así como equilibrio fiscal, superávit comercial y mayor gasto social. Lo cual ha generado una recuperación del empleo y una caída de la  pobreza, entre otros indicadores de bienestar. En al menos algunos países, las políticas sociales han sido reorientadas aunque sin abandonar totalmente el paradigma imperante en los noventa. La inversión del estado aumentó y nuevas estrategias se han desarrollado a luz de una visión centrada en la noción de derechos -que destierra la idea de clientela.

Sin embargo, la “convergencia” prometida no se ha producido; las novedades se combinan con las persistencias, y las contradicciones resultantes dejan poco espacio para visualizar cambios radicales. No se observan cambios estructurales en términos de reversión de desigualdades y la pobreza; persiste el rezago relativo de productividad de la Región con respecto a las desarrolladas y, por otro, se mantienen las brechas internas de productividad que existen entre y dentro de los sectores productivos, y entre las regiones de los países.

El gran desafío de los países de América Latina es ampliar la productividad elevando el nivel y el patrón de la inversión productiva, de la infraestructura física y social. La superación del desafío exige reorganización de los intereses internos y de las relaciones económicas y políticas con los países desarrollados y de las relaciones sur-sur. Sólo con un nuevo patrón de inversión será posible superar la heterogeneidad económica y social vigente, y promover un desarrollo con mayor cooperación.

Este GT de CLACSO tiene el objetivo de presentar una reflexión a lo antes planteado. Propone un análisis crítico de la bibliografía latinoamericana sobre desarrollo y desigualdad para construir un marco teórico propio donde debatir los desafíos de las políticas públicas, y sus arreglos políticos como estrategias para reducir la desigualdad y la pobreza a través de la transformación económica y social.

No son pocas las voces que continúan planteando, tanto desde el neoliberalismo como del neodesarrollismo, que para crecer con mayores niveles de igualdad es preciso impulsar la aplicación de políticas de convergencia productiva. Llama la atención la coincidencia en cuanto a la necesidad de adoptar una estrategia de crecimiento con políticas públicas orientadas, por una parte, a una mayor igualdad de oportunidades  individuales y, por otra, a una mayor atracción de capitales e inversión productiva. Es decir “más mercado”, cuyo dinamismo habría de tener efectos futuros positivos sobre la distribución del ingreso y la inclusión social. Sin embargo, el problema es más complejo y aceptar esta política de desarrollo sin un diagnóstico acertado puede implicar caer una vez más en la ilusión de la “transición a la modernidad”, generando en los hechos un “desarrollo del subdesarrollo”. Es fundamental establecer una estrategia y políticas públicas abarcadoras que actúen sobre los resultados del crecimiento, pero que intervengan prioritariamente en la estructura de inversión económica y de infraestructura física y social, incluso sobre los arreglos de intereses y disputas políticas.

En este contexto, en tanto académicos latinoamericanos, comprometidos con nuestro quehacer científico y con nuestra realidad histórica, es que creemos urgente y necesario  promover una investigación que rescate nuestra tradición de análisis del desarrollo regional, con la preocupación de establecer una base teórica que incorpore el proceso de formación económica y social de América Latina, actualizando críticamente la preocupación por identificar los desafíos para lograr un estilo de desarrollo que resulte en la superación de la heterogeneidad estructural. Esto exige producir el conocimiento social objetivo y el debate político-ideológico sobre la matriz de heterogeneidad estructural que impide el desarrollo y que se reproduce en diferentes escenarios nacionales, regionales, sectoriales y políticos, así como sobre las condiciones sociopolíticas que la hacen posible y la mantienen vigente en la actual fase de globalización capitalista. Esta iniciativa es heredera de los desafíos políticos, idearios sociales y aportes teóricos originales que lograron formular de manera vanguardista destacados pensadores e investigadores latinoamericanos durante el último siglo.

Son estas las preocupaciones que motivan nuestra propuesta; buscando contribuir en esclarecer y dar contenido a los temas centrales de una nueva agenda del cambio social regional: 1) Construir un marco analítico sobre el desarrollo y la desigualdad basado en la tradición del pensamiento latinoamericano; 2) reflexionar sobre los ejes fundamentales de una estrategia de políticas públicas y de un patrón de inversión orientados a la superación de la heterogeneidad estructural y de las condiciones sociopolíticas prevalecientes en la región; 3) entender qué demandan los mercados de trabajo, las instituciones de seguridad social y las políticas públicas para alcanzar un proceso de inclusión y convergencia socio-económica; 4) analizar las diferencias nacionales en términos de oportunidades y restricciones para un proceso de desarrollo inclusivo; 5) explotar la relevancia de las relaciones regionales para ampliar las perspectivas nacionales de desarrollo; y 6) potenciar el conocimiento adquirido por los nodos participantes en referencia a las temáticas de migraciones nacionales e internacionales forzadas por motivos políticos o económicos; el deterioro, crisis y reconversión de regiones o enclaves productivos de desarrollo sustitutivo; y los diferenciales de calidad educativa a nivel primario y secundario y su efecto sobre la movilidad social.

Las causas del subdesarrollo siguen siendo objeto de debate teórico y político, así como las soluciones que se ofrecen para superarlo. El debate de fondo que debe darse, en primer lugar, es de tipo teórico antes que empírico, ubicándose en el contexto de las teorías dualistas sobre el desarrollo y la modernidad que han servido de inspiración tanto a las políticas neoliberales como desarrollistas.

En este marco, hay una pregunta aún vigente en materia de desarrollo regional: ¿por qué en el contexto de la enorme movilización y concentración capitalista desplegada a través de varias generaciones a lo largo de casi toda América Latina y el Caribe, ni las políticas inspiradas en la “mano invisible” ni las que reivindican la “fuerza reguladora” de los Estados han logrado generar una convergencia en los niveles de desarrollo ni un “derrame” de bienestar sobre los mercados de trabajo y los excedentes estructurales de población que presenta la Región?

Si bien las diferentes perspectivas coinciden en reconocer un aumento en el deterioro  social en términos de inequidad, su interpretación difiere. Sea cual sea el enfoque, resulta obligado ligar los argumentos vinculados con el mercado de trabajo, el bienestar y la desigualdad. De hecho, para las diferentes perspectivas en debate los efectos de la apertura adquieren sentido en el marco de una prospectiva hacia la convergencia en términos de crecimiento económico, utilización productiva de los excedentes de población y redistribución del ingreso.

Según el enfoque neoclásico, para que una economía dual que participa en el mercado mundial logre un proceso exitoso de convergencia se requiere emprender la ruta exportadora y de liberalización económica. Apoyado en la teoría de Heckscher-Ohlin, un país debe especializarse en la producción de bienes primarios con ventajas competitivas, lo que acrecentará la demanda de trabajo en el sector exportador y tenderá a acrecentar los salarios reales de los trabajadores de menor calificación. Esto a su vez permitiría que se profundice el proceso de capitalización y absorción de fuerza de trabajo en el sector moderno industrial, impulsando la eliminación del dualismo interno y la integración de la economía en un desarrollo sustentable. Se esperaría que la apertura del mercado mejore la distribución de los ingresos y por lo tanto el bienestar de tales sectores.

En el modelo desarrollista de Lewis mucho antes de la eliminación completa de excedente de mano de obra, un país debe emprender la apertura externa con el objeto de mantener bajos los salarios reales por medio de dos expedientes: aumentar la inmigración de mano de obra, y/o exportar capitales. El primero fue ampliamente utilizado por los países ahora desarrollados en la primera ola de la globalización. El segundo, lo constituye la exportación de capital a países con mayor abundancia de mano de obra. En ese caso, el país exportador de capital invertirá en un país con excedente de mano de obra, con el objeto de producir bienes con mano de obra barata que posteriormente importará para su consumo. El país receptor de inversión de capital externo para la producción de exportación gana en ocupación y en impuestos. La acumulación de capital fijo conlleva a extinguir los excedentes de mano de obra.

En cambio, para el enfoque estructuralista, en el contexto de una economía periférica que se abre al exterior, el sistema económico puede experimentar un aumento de la inversión de capital pero también de la oferta excedente de fuerza de trabajo, frente a un crecimiento poco significativo de la demanda laboral de los sectores más dinámicos de la economía. Dado un modelo de acumulación cada vez más concentrado, orientado a mercados externos o de altos ingresos, la estructura económico-ocupacional tenderá a fomentar la especialización productiva, generando una mayor segmentación en el funcionamiento del mercado de trabajo, así como incrementos permanentes en los excedentes de población. El aumento de los diferenciales de productividad asociado al desarrollo de un sector exportador o de servicios no transables, tenderá a facilitar la concentración económica a favor de grupos oligopólicos, los cuales controlarán las innovaciones tecnológicas que demandan los mercados de los países centrales. Estos agentes subsumen –vía conectividad o tercerización- a una parte reducida de los segmentos productivos-laborales, excluyendo a los sectores intermedios y de subsistencia. Este proceso puede traducirse, dependiendo de las características de los países, en: un aumento permanente y sostenido en la tasa de desempleo abierto; un acrecentamiento del autoempleo, y un aumento de la emigración. Los efectos de estos fenómenos afectan en forma negativa a las remuneraciones y a la distribución del ingreso.

Las dos primeras tesis tienen un corolario optimista: en un contexto de economía “abierta” si un país logra crecer lo suficiente puede llegar a un “estadio” de desarrollo en el que descienda la pobreza y la desigualdad. Por ende, se hace innecesaria y contraproducente toda medida distributiva, siendo prioritario el crecimiento económico. El precio de redistribuir sería obstaculizar el libre flujo de capitales y por lo tanto el desarrollo.

En cambio, desde la perspectiva estructuralista, el pronóstico es negativo: no hay posibilidad de que el crecimiento converja en desarrollo en un contexto de libre mercado.

Según esta perspectiva, dados los muy bajos niveles de capitalización y tecnología que logran los sectores intermedios, se retrasa la tasa de crecimiento de los niveles medios de productividad –laboral y conjunta de los factores-, pudiendo convertirse en negativa durante largos periodos. Una mayor heterogeneidad productiva, tiende a traducirse en mayor desigualdad social, y en tasas de crecimiento económico poco dinámicas con efectos desfavorables sobre la pobreza. Por esto es fundamental intervenir sobre los determinantes del crecimiento; sobre el patrón de inversiones productivas, de infraestructura y sociales, así como sobre los arreglos de intereses que puedan dar soporte.

Los temas y problemas que se abordarán son:

a) Diagnóstico de los cambios ocurridos en las estructuras socio-productivas nacionales medidas en términos de la composición sectorial (revisión y ampliación de las categorías de CEPAL-PREALC), la productividad del trabajo (ingresos laborales por sectores, ramas regiones) y la calidad de los empleos y reproducción de excedentes absolutos de fuerza de trabajo (precariedad laboral, trabajos y salarios de subsistencia, desempleo estructural).

b) Evaluación del modo en que los cambios operados en (a) han impactado sobre la distribución de los ingresos y a la desigualdad a nivel de los trabajadores, hogares y población. "Descomposición" de los cambios según fuentes y considerar otras dimensiones: estrategias de auto-explotación familiar, capital humano, rigidez o flexibilidad de los mercados laborales, políticas de transferencias de ingresos y programas de empleo, entre otros.

c) Evaluación de las ventajas y desventajas de la estructura socio-productiva y de las instituciones públicas, según la inserción en la globalización de la Región y su objeto de política económica como estrategia de desarrollo. La tesis central es que las  características y tendencias observadas en la estructura socio-productiva son uno de los factores condicionantes de los altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso así como sus variaciones a lo largo del tiempo.

d) Análisis del grado de mercantilización de las políticas sociales (salud, seguridad, vivienda, educación), de las políticas sociales compensatorias y de sus repercusiones sobre la desigualdad de ingreso corriente.

e) Evaluación de las posibilidades nacionales en términos de instituciones públicas para un patrón de inversión productiva, infraestructura y social orientado a la reducción de la heterogeneidad socio-económica, de la desigualdad y de la pobreza en una perspectiva multidimensional.

f) Descripción sociohistórica de la diferenciación territorial durante el siglo XX y comienzos del siglo XXI como una expresión constitutiva de la heterogeneidad estructural en las constitución de la institucionalidad política, de la distribución de bienes y servicios públicos y de los logros en bienestar sectorial (educación, salud, pobreza).

El estudio de las desigualdades estructurales se profundizará según la especialización de los nodos participantes: a) Migraciones nacionales e internacionales forzadas por motivos políticos o económicos (Paraguay, México, Brasil, Bolivia); b) Deterioro, crisis y reconversión de regiones y/o enclaves productivos (Argentina, México, Uruguay, Chile); y c) Diferenciales de calidad educativa a nivel primario y secundario y su efecto sobre la movilidad social (Argentina, Uruguay, Paraguay, Chile, Bolivia).

El equipo de trabajo estará compuesto por investigadores de los siguientes nodos:

·         Departamento de Sociología - DS/UDELAR (Uruguay)

·         Facultad de Ciencias Sociales - FCS/UAHURTADO (Chile)

·         Instituto de Ciencias Sociales - ICSO (Paraguay)

·         Instituto de Investigaciones Gino Germani - IIGG/UBA (Argentina)

·         Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais - PPGCS/PUCRS (Brasil)

·         Programa Universitario de Estudios del Desarrollo - PUED/UNAM (México)

·         y del  Instituto de Investigaciones Socioeconómicas (IISEC) de la Universidad Católica Boliviana (UCB) de Bolivia que se encuentra tramitando su ingreso como centro CLACSO.