Seguridad Social y Sistemas de Pensiones

Uno de los saldos negativos que enfrenta América Latina y el Caribe, es la falta de sistemas de seguridad social de cobertura universal que brinden suficiente protección ante los riesgos del ciclo vital (enfermedad, discapacidad, riegos de trabajo, desempleo, vejez y muerte).[1] La mayoría de nuestros países presentan sistemas excluyentes, inequitativos y fragmentados, debido a que la seguridad social que se instrumentó a lo largo del siglo XX fue de carácter contributivo dirigida principalmente a los trabajadores asalariados y subordinados, dejando sin seguridad social, ya sea por no considerarlos o porque los requisitos de Ley no se adecuan a sus características, a los trabajadores del campo, los trabajadores independientes o denominados por cuenta propia, los del sector informal y a todos aquellos que forman parte de la población no económicamente activa, dando por resultado una limitada universalización. En varios de nuestros países se otorgaron beneficios diferenciados dependiendo del sector de trabajo. Se registran contrastes en las prestaciones a los trabajadores del sector privado, frente a los trabajadores del sector público y los beneficios fueron mayores en la seguridad social para las fuerzas armadas. Las organizaciones sindicales más sólidas lograron a través de sus contratos colectivos mejorar los beneficios de la seguridad social y profundizaron las distancias entre lo que se otorga a los sectores magisteriales, de industrias estratégicas y de la salud, por señalar algunas, con el resto de los asalariados. La cada vez mayor incorporación de las mujeres al mercado de trabajo también ha significado inequidad reflejada en sus condiciones de empleo y en sus niveles salariales y al carecer la seguridad social de una perspectiva de género, acentúo aún más las desigualdades para las mujeres, ya que anuló las ventajas de la seguridad social  al propiciar particularmente políticas asistenciales de transferencias monetarias condicionadas, que se van sumando a la fragmentada perspectiva de asistencialismo y no de seguridad social que ha prevalecido..

Los primeros países en establecer sistemas de seguridad social en América Latina y el Caribe, fueron Uruguay, Chile, Argentina, Cuba y Brasil entre los años veinte y treinta del siglo XX con diseños diferentes para cada país, pero con elementos comunes a partir de los cuales se les puede caracterizar como sistemas públicos, contributivos, de orientación distributiva. Las pensiones que se derivan de estos sistemas las podemos definir de beneficios definidos (DB) y basados en la solidaridad intergeneracional.[2] Más tarde, un segundo grupo formado por Costa Rica, Panamá, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Venezuela y México crearon en los años cuarenta del siglo pasado, sus propios sistemas con características similares (Bertranou y Mesa, 1998).

La cobertura y la estructura financiera de la seguridad social se vincularon a los procesos de industrialización, urbanización y modernización económica por lo que estuvo ligada a la dinámica de los mercados laborales, principalmente a la capacidad de la economía para generar trabajo asalariado formal. La región atravesó por varios periodos de crisis y la estructura por edades de la población se modificó. La informalidad en el empleo y la precariedad de los trabajos empezó a situarse más como la norma del mercado de trabajo que como hecho circunstancial.

Bajo este contexto las decisiones sobre la seguridad social y en particular sobre los sistemas de pensiones tendrían que haber sido sensibles a las nuevas circunstancias económicas, demográficas y del mercado laboral (Santos, 2006), pero las arcas del estado se encontraban en déficit y el arribo de un modelo económico ligado a la dinámica del mercado externo, requiriendo apertura comercial y financiera, procesos de privatización y cambios en las funciones del Estado, dieron el contexto para reformar los sistemas de seguridad social, mediante la participación del sector privado, ya sea como gestor u otorgando los servicios que le habían  correspondido sólo al estado. Esta mezcla entre lo público y lo privado en el ámbito de la seguridad social incrementó la segmentación y la desigualdad social  entre los que pueden acudir al mercado a comprar servicios médicos y rentas vitalicias y la gran mayoría que sólo puede acudir a la seguridad social pública carente de inversión,[3] y, de modernización en la infraestructura y en los servicios. El dato más revelador fue la privatización de las pensiones públicas. En 1981 Chile fue pionero en reformar su sistema previsional y adoptar el régimen financiero de capitalización individual con administración privada. De 1997 a 2015, cuatro países adoptaron este sistema, Bolivia (1997), México (1997), El Salvador (1998) y República Dominicana (2013). Tres países adoptaron el régimen mixto integrado; Argentina (1994-2008), Uruguay (1996) y Costa Rica (2000); dos más el mixto en competencia, Perú (1993) y Colombia (1994). Cuatro países reformaron con cambios paramétricos; Brasil (2010), Ecuador (2013), Guatemala (2011) y Nicaragua (2013) (Ramírez et al., 2016).

Los argumentos para privatizar los sistemas de pensiones se centraron en las siguientes consideraciones: los sistemas de reparto son insostenibles ante el envejecimiento demográfico; se requiere de la capitalización plena administrada por el sector privado para que consiga aumentar el ahorro mediante un buen manejo financiero (Ferranti et al., 2002), la administración pública además de ineficiente no garantizaba la cobertura y la sostenibilidad financiera; la libertad de elegir conduce también a que los trabajadores escojan quien les brinda atención ante la enfermedad así como rentas vitalicias a bajo costo producto de la libre competencia (FMI, 2015; BID et.al., 2015).  Y ante los fallos del mercado uno de sus ideólogos opina que la capitalización plena de administración privada es el mejor sistema porque la única responsabilidad es del trabajador, abandonando por completo el concepto de seguridad social (FIAP; 2011). Se prometieron mejores tasas de remplazo y mayor cobertura a un bajo costo de transición entre los sistemas público y privado. Adicionalmente, se pronosticaron efectos positivos en el ahorro interno, el crecimiento económico, la competitividad y la formalización del empleo.

A cuatro décadas de estos supuestos, la capitalización individual de administración privada desdibujó a la seguridad social convirtiendo a las pensiones en aspiraciones de ahorro privado. Tampoco cumplió con las expectativas generadas. La experiencia chilena demostró que pocas personas lograron cumplir los requisitos de ley y las pensiones ofrecidas estuvieron muy por debajo de lo esperado.

Frente a esta realidad, ha habido diversos análisis que muestran los límites de este modelo si se establece como única opción para resolver los graves problemas de la falta de seguridad social (Orszag y Stiglitz, 2001). Recientemente la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2018) documenta que, a partir del año 2000, 18 países han reformado y revertido total o parcialmente la privatización de las reformas mostrando que uno de los aspectos que lo detonó fue la crisis financiera de 2008, afectando las pensiones de muchos trabajadores a nivel mundial.

Teniendo este panorama, el Grupo de Trabajo que se está convocando revisará los alcances y límites que muestran los sistemas de seguridad social nacionales para plantear alternativas ante la falta de atención a la salud y la carencia e insuficiencia de pensiones.

[1] En algunos países latinoamericanos la Seguridad Social también incluye subsidios a vivienda, al esparcimiento y transferencias familiares.

[2] Cabe recordar que el financiamiento fue inicialmente estructurado contemplando capitalización parcial

[3] Derivada de la orientación de la política pública.

Un punto de partida en el análisis de la relevancia teórica estriba en el proceso de envejecimiento de la población en la región de América Latina y el Caribe (ALyC). Con distintos tiempos e intensidades, los diferentes países se encaminan hacia fases más avanzadas del proceso de transición demográfica y las proyecciones de población apuntan hacia la consolidación de este proceso, cuando todavía tenemos porcentajes mayores de población joven. Si bien es cierto, que el envejecimiento es un fenómeno que se presenta en todo el mundo, en el caso de la región de ALyC adquiere particularidades. Derivado del rápido movimiento de los componentes de la dinámica demográfica, mortalidad y fecundidad, en la mayoría de los países de la región el fenómeno se presenta a una mayor velocidad, en comparación con Europa. En consecuencia, la región tendrá menos tiempo para prepararse frente a los desafíos que plantea el envejecimiento poblacional (Ham, 2003; y Chackiel, 2004). Uno de las áreas prioritarias es el de los sistemas de seguridad social.

En el estudio de la seguridad social, particularmente las pensiones, es importante considerar los riesgos que experimentan las personas a lo largo de la vida y que pueden ser mitigados mediante las prestaciones que otorga la seguridad social. Técnicamente, en la configuración de estos modelos de pensiones intervienen dos etapas centrales, los años de vida activos a través de los cuales los individuos acumulan recursos y la etapa de retiro, momento en el que los ingresos por pensiones se convierten en la principal fuente de seguridad económica. En loa países de ALyC intervienen distintos modelos conceptuales que definen las características de las pensiones en las edades avanzadas (Mesa-Lago). Sin embargo, en la mayoría de los casos se privilegia la individualización del ahorro.

En ALyC una importante proporción de la población cuenta con empleos precarios, transitorios y sin protección social (Uribe, 2002). Además, la región tiene alta incidencia de pobreza, desempleo, subempleo, en un contexto con restringidas políticas anticíclicas. A ello se suma, la desigualdad de género, la cual asigna actividades socialmente construidas por sexo, en donde las mujeres realizan mayores tareas en el hogar, de trabajo doméstico y de cuidado, lo cual restringe su participación en el mercado de trabajo, a su vez discrimina su acceso a la protección social contributiva. Lo cual, deriva en limitaciones previsionales que permitan acumular ahorro para autofinanciar su pensión (Uthoff, 2016).

La división sexual del trabajo contribuye a explicar las desigualdades de género en los sistemas de pensiones, ya que las mujeres tienen menores niveles de cobertura resultado de que estos sistemas se diseñadas desde perspectiva en donde el trabajador es varón, en el sector formal, con ingresos suficientes y estables; en el entendido que las mujeres se dedicaban al trabajo en el hogar. No obstante, este sistema está rebasado y es poco realista, lo cual genera cargas laborales desiguales por sexo y limitaciones en la vejez para las mujeres.

Otro factor que resulta importante destacar, son los ciclos económicos que afectan al sistema contributivo, ya que inciden en la calidad del empleo y en la capacidad de cotización. Por su parte, en los sistemas no contributivos, repercute en las restricciones presupuestarias que afecten a la capacidad de cobertura y de suficiencia de garantías. Así, el fomento de políticas públicas que promuevan mejores empleos, representa una oportunidad de desarrollo y alternativa para contrarrestar las precariedades del sistema, sin embargo, se requieren complementar con acciones de políticas económica para representar alternativas factibles ante las limitaciones de ingresos, de salud y el proceso de envejecimiento que se presenta en la región (Uthoff, 2016).

El incremento en la edad de jubilación genera un debate conceptual, ya que combina el cambio en la estructura de la población y las necesidades del sistema para contrarrestar las limitaciones de las pensiones. El incremento de la esperanza de vida genera retos diversos, de salud, de bienestar, entre otros. La equidad y la justicia social, son retos por solventar. En tanto, las desigualdades de ingresos por sexo en el mercado laboral derivan en rendimientos desiguales y disparidades de género, en donde las mujeres suelen padecer con mayor alcance las inequidades. La propia inserción al mercado laboral representa una evidencia de la desigualdad de género, donde se favorece la participación masculina y se suele limitar la participación de las mujeres por sus asignaciones sociales al trabajo en el hogar. Así, las desigualdades del mercado laboral se trasladan al sistema de pensiones y generan segmentación de género vertical y horizontal, así como concentración de las mujeres en trabajos informales, discontinuos, temporales y precarios (Marco, 2004).

Ante los retos ya indicados, una alternativa es fortalecer la Seguridad Social de carácter público mediante un contrato social fundamentado en principios de universalidad y solidaridad, donde se ofrezcan subsidios de parte de quienes tienen mayores ingresos hacia quienes carecen de ingreso o son tan bajos que no cuentan con capacidad de contribución, con el objetivo de alcanzar beneficios para todas y todos (Uthoff, 2016). Además, se requieren implementar políticas fiscales justas, progresivas y que garanticen la justicia redistributiva; en donde se consolide un sistema de seguridad social con pleno ejercicio de derechos económicos y sociales, con un papel preponderante del Estado (CEPAL, 2019).

Frente a la heterogeneidad de las sociedades latinoamericanas, se reconoce que no hay modelos únicos, sin embargo, destaca la importancia de garantizar acceso a una vejez digna para todas y todos. Algunas alternativas se encuentran en el ejercicio pleno de los derechos humanos y de políticas públicas inclusivas que reconozcan que todo trabajo debe contar con seguridad social, prioritariamente el que se encuentra en condiciones de informalidad y el no remunerado que son fundamentales para la economía, pero no generan garantías de  ingresos ni acceso a la salud y a las pensiones por lo que representan un amplio reto para solventar, ya que los costos de salud y una vida adecuada en la vejez pueden ser muy altos, en caso de no atenderse ahora.