Sabido es que el desarrollo latinoamericano es territorialmente desigual, tratándose de un fenómeno de tipo multidimensional y multiescalar. En tanto objeto de la política pública, esa cuestión ya había estado en el centro de la planificación regional del período desarrollista clásico, cuyo objetivo era revertir la concentración territorial generada por lo que De Mattos (1993) denominó como “dinámica territorial del fordismo periférico” en el contexto de la industrialización sustitutiva. En ese momento, la estrategia se orientó a la creación de polos de crecimiento estratégicamente ubicados en las regiones deprimidas (desarrollo polarizado), con el objetivo de mejorar la distribución de las actividades económicas, el empleo y la población, para lo cual se recurrió a una serie de incentivos crediticios y fiscales, a subsidios, así como a infraestructura pública. 

Recientemente el problema de las asimetrías territoriales ha vuelto a ocupar un lugar central en la política pública de desarrollo de los países de la región. En parte ello se debe a que el período de crecimiento que recientemente experimentaron sus economías -gracias fundamentalmente a los precios internacionales de las commodities-, si bien permitió la reducción de la pobreza por la vía de transferencias monetarias y también, en algunos casos, por la mejora de los ingresos por trabajo, ello no logró impactar significativamente en la brecha territorial.

Esos magros resultados hicieron que esta forma de inequidad se convirtiera en un objetivo político (en sentido de meta) de los organismos multilaterales internacionales de cooperación al desarrollo, lo que implicó que automáticamente pasara a formar parte de la agenda de los gobiernos nacionales. Actualmente dicha agenda está estructurada alrededor del cumplimiento de los denominados Objetivos del Desarrollo Sostenible del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), uno de los cuales, justamente, refiere a reducir la desigualdad en y entre los países (ODS 10).

En cuanto al enfoque, esta preocupación con respecto a la cuestión territorial en el marco de la política pública de desarrollo se lleva a cabo sobre el supuesto de que la escala local es la mejor para pensar los procesos de superación de las inequidades.

Eso implica dejar de lado al Estado central, el que es visto como ineficiente, burocrático y lejano, para concentrar la mirada en un ámbito concreto, de las relaciones “reales”, y donde la participación de los actores pueda ser una herramienta efectiva desde donde incidir en el curso de los procesos que los afectan, es decir, el territorio.

Pero mientras esto sucede en el nivel local/comunitario, ese mismo Estado nación, el cual se asume dejó de ser protagonista del desarrollo en contextos de globalización, muy por el contrario, continua desempeñando un papel significativo en una estrategia que, bajo el supuesto neoclásico de que el desarrollo depende del crecimiento económico, específicamente del “incremento en la productividad de los factores, y en especial la productividad del factor trabajo”, concentra su accionar en la captación de inversión extranjera en un escenario de competencia con otros estados de la región.

Desde el punto de vista del análisis, esa doble vía de la política de desarrollo contiene no pocas contradicciones en lo que respecta a la superación de la brecha territorial.

Mientras que por un lado se apuesta a un modelo de desarrollo económico territorial (DET), que aspira a ser sostenible desde el punto de vista ambiental y social (economía verde, empleos verdes, etcétera), y estructurado en torno a un tejido de pequeñas y medianas empresas de base territorial; por el otro se profundizan las relaciones de dependencia del capital transnacional en el marco de la actual fase de acumulación de la globalización neoliberal, el cual se vincula con el territorio en una modalidad neoextractivista, dando lugar a enclaves con escaso impacto en el desarrollo local o regional, lo que se contrapone con la idea de que “el desarrollo desde abajo exige en consecuencia que la mayor parte de los excedentes creados por la especialización sucesiva de actividades contiguas territorialmente se invierta en la misma región a fin de diversificar la economía regional” (Stóhr W.B. en Boisier S., Cepeda F., Hilhorst J., Riffka S. y Uribe-Echevarría F., 1981:187)

Asimismo, si bien se reivindica la necesidad de una activa participación de los actores locales en la planificación del desarrollo, planteando en el caso de la localización de grandes empresas la necesidad de que existan mecanismos de rendición de cuentas por parte de las mismas (accountability), así como el requerimiento de licencia social para operar (LSO); por el otro, la incidencia de los actores locales en las negociaciones sobre la localización de grandes inversiones es prácticamente inexistente. Eso plantea la paradoja de que el discurso descentralizador vinculado con los procesos de desarrollo territorial, contraste con el carácter fuertemente centralizado de las decisiones sobre la estrategia de política económica y productiva a escala nacional. Esto evidencia la debilidad  política de los actores territoriales frente a los de tipo exógeno, tanto en el plano institucional como económico, fundamentalmente el Estado central y el capital transnacional.

Se considera que esas evidentes contradicciones son anuladas en el debate sobre el desarrollo, y ello es posible en la medida en que se le quita el carácter de hecho eminentemente político, en el sentido de lucha redistributiva por el poder, para pasar a pensar al mismo como proceso donde todos los territorios, eventualmente, y si sus actores realizan un correcto aprovechamiento de las capacidades endógenas y de las oportunidades que se plantean desde fuera, pueden transitar círculos virtuosos de crecimiento y bienestar. El problema entonces es el desarrollo, no el desarrollo desigual.

Las estrategias en curso, de las cuales se hablara, pueden ser analizadas como el resultado de la producción de territorialidad en contextos periféricos, donde las políticas de integración territorial a nivel sub-nacional conviven con los procesos de penetración de las dinámicas del capital global en esos mismos espacios, cumpliendo las primeras un papel funcional en la medida en que el conflicto es obviado (por ejemplo que parte de las divisas que ingresan por actividades extractivas de la IED se vuelcan a políticas sociales).

Eso es posible en la medida en que la discursividad construida en torno al desarrollo endógeno si bien incorpora a la desigualdad en tanto problema a combatir, la elimina en su calidad de categoría explicativa derivada de las relaciones que se establecen entre territorios que ocupan lugares distintos en las jerarquías regionales producto de la división del trabajo en la fase actual de la acumulación capitalista.

Al concentrar la atención en las potencialidades que deben ser explotadas, en que ello se logra por acuerdos amplios entre actores del territorio, en que de lo que se trata es de concentrarse en la eficiencia en el uso de recursos, lo que incluye a un estado también eficiente y desempeñando un rol de articulador, más que de actor, quitan el foco de atención en las relaciones estructurales que están en la génesis del fenómeno.

De ahí que el GT proponga reflexionar acerca de en qué medida el diagnóstico de partida de la desigualdad puede ser superado a través de estrategias de desarrollo endógeno, siendo éstas las que dominan el paisaje de las acciones estatales en el nivel local. Las acciones redistributivas de recursos escasos, ya sea en forma de transferencias a los gobiernos locales para los planes de descentralización, o en la mejora de las condiciones del hábitat, si bien pueden significar aspectos positivos, no alcanzan a modificar las causas estructurales (productivas e institucionales) de la desigualdad.

La cuestión central no es si las políticas se definen desde el territorio o hacia el territorio sino, qué políticas tienen capacidad para producir transformaciones sustanciales en las jerarquías territoriales. Eso implica reconocer que si bien algunas acciones que se implementan bajo el enfoque del desarrollo territorial pueden mejorar la situación de entornos locales deprimidos, por ejemplo en materia dela dotación de infraestructura o servicios; así como de participación de los pobladores en instancias decisorias sobre asuntos domésticos de la comunidad, ello no necesariamente hace que tengan un efecto en los indicadores donde se manifiesta la brecha territorial.

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A diferencia de la experiencia de planificación regional del primer desarrollismo, ahora ya no se trata de dirigir acciones estatales hacia territorios problema que había que atender, sino a diseñar e implementar una estrategia de desarrollo enfocada en la idea de que “… el sistema productivo de los países (…) se transforma utilizando el potencial de desarrollo existente en el territorio (…) mediante las inversiones que realizan las empresas y los agentes públicos, bajo el control creciente de la comunidad local” (Vázquez Barquero A., 1999:36).

La idea de que el desarrollo depende principalmente de las capacidades internas de los territorios encuentra sus tempranas menciones en la proposición de la necesidad de "otra" estrategia de desarrollo regional,

“… que propendiera a incrementar la eficiencia general de todos los factores productivos de la región, de una manera integrada territorialmente. La integración de los recursos territoriales, junto con la movilización de las estructuras sociales y políticas organizadas territorialmente, deberían constituir la base para la generación endógena de impulsos de desarrollo desde abajo. Tal desarrollo tendría que orientarse en primer lugar hacia la satisfacción igualitaria de las necesidades básicas de todos los estratos de la población de las zonas menos desarrolladas y en segundo lugar a objetivos de desarrollo de más largo alcance”. (Stóhr W.B. Op. cit.,1981:187)

En cuanto a la causa de la desigualdad territorial y la forma de combatirla, la perspectiva del desarrollo territorial se conecta con la corriente de la acumulación flexible, para la cual la superación de las desigualdades regionales se relaciona con las capacidades productivas de cada región y el crecimiento de las mismas se debe principalmente a sus condiciones y dinámicas internas,  (Piore, M. y Sabel C., 1993). Como respuesta al agotamiento del modelo fordista, sostiene que “el crecimiento económico de las regiones requiere de un cambio completo en las estructuras industriales: producciones masiva de bienes estandarizados dirigidas a mercados homogéneos, a la manufactura con tirajes pequeños de productos hechos a la medida del cliente. De empresas grandes de carácter monopolista, a pequeñas empresas medianas y pequeñas, vinculadas entre sí mediante relaciones de cooperación y de división del trabajo, lo cual generaría economías externas” (Cuervo M. y Morales F., 2009:373).

Estos enfoques del desarrollo local requieren además de cambios en la esfera político- institucional cuyo eje es el proceso de descentralización del Estado, el que se lleva a cabo sobre el supuesto de la incapacidad del mismo para ser eficiente en escenarios globalizados, de deslocalización productiva, transacciones financieras a tiempo real y nuevas formas de relacionamiento con el trabajo.

Se considera que el contexto post fordista cuestiona la razón de ser del Estado nación, proponiéndose en su lugar a la figura del territorio. Si la globalización se suponía uniformizante, el territorio rescata la diversidad, lo particular a cada comunidad. Allí el Estado también encuentra su lugar, pero ahora en su nivel local, no como actor único (Estado central, jerárquico, burocrático), sino en un modelo de gobernanza multinivel caracterizada por “… la existencia de una pluralidad de actores públicos -en distintos niveles de gobierno- y privados -organizaciones empresariales y sociedad civil-, que interactúan mediante la coordinación del Estado…” (Pemán, I. y Jiménez G., 2013:8), dando lugar a una nueva forma de hacer política de desarrollo desde el propio territorio.

Pero si bien se sostiene que el proceso de descentralización “tiene como potencialidad el convertir a las regiones y localidades en sujetos activos de su propio desarrollo. “... los gobiernos locales y regionales pueden tomar la iniciativa en nombre de sus poblaciones y pueden participar en estrategias de desarrollo frente al sistema global, con lo que acaban entrando en competencia con sus propios Estados matrices” (Castells, 1997:301), lo cierto es que las dinámicas globales obligan a relativizar tal afirmación.

La producción territorial por parte de los agentes del mercado global alcanza a áreas antes no afectadas, gracias a los “cambios en las distancias relativas provocadas por el desarrollo en el transporte y la comunicación” (Massey D. y Meegan R.A., 1979:2), integrando a éstas a dinámicas globales de acumulación.

Eso no puede ser posible sin el accionar del Estado nacional, ya no como contenedor de los procesos económicos y productivos, y mucho menos financieros, tampoco como el actor económico de la fase fordista, pero sí como quien detenta la legitimidad del control político del territorio, y por ello necesario para que el capital transnacional pueda accionar en él.  Eso no significa que no se reconozca la debilidad de los Estados nacionales ante la entidad política constituida por esa clase capitalista transnacional de la que habla Robinson (2007), sino que, lo que se quiere cuestionar es la idea recurrente de que el Estado nación ya no es un actor de referencia a la hora de pensar el desarrollo en el escenario de la globalización neoliberal. Siguiendo a Robinson se podría decir que, así como durante la fase fordista-keynesiana los Estados nacionales generaron “circuitos nacionales de acumulación y producción que fueron vinculados externamente a otros circuitos nacionales semejantes mediante intercambios de artículos y flujos de capital” (Ídem, 26); en la fase de la globalización dicho Estados participan de “circuitos de acumulación globalizados” controlados por la nueva clase capitalista transnacional, la cual tiene “existencia objetiva de clase e identidad en el sistema global, por encima de cualquier territorio y política locales” (Ídem, 2007: 65).

Con lo anterior se confirma el carácter de hecho político del desarrollo desigual, en la medida en que la desigualdad solamente puede ser entendida como una relación de poder asimétrica.

En cuanto a eso se propone recuperar la producción latinoamericana sobre el desarrollo territorial desigual asociada a las condiciones de la inserción subordinada en el contexto del sistema capitalista mundial, donde se asume que el “desarrollo y el subdesarrollo conforman realidades diferenciadas y contrapuestas que se encuentran estructuralmente articuladas” (Enríquez, I., 2010:116). A decir de De Mattos,

 “.. este problema se vincula a un conjunto de interrelaciones de tipo sistémico, histórico y estructural, específicas a la forma de inserción de la región en la economía mundial y a las estructuras productivas asociadas a ella, en la cual las desigualdades territoriales forman parte de la dinámica general del desarrollo latinoamericano, y deben explicarse entonces en el marco de una perspectiva más global (De Mattos, 1983:98)” (CEPAL, 2015:18)

La perspectiva centro-periferia funciona también como marco explicativo de la producción y reproducción de las asimetrías al interior del subcontinente, entre áreas dinámicas y deprimidas; o entre regiones dentro de los países, los cuales en mayor o menor grado presentan inequidades en materia de indicadores económicos, de bienestar de la población, de oportunidades, así como también reflejándose en acceso desigual a espacios de participación, lo que afecta la calidad de las democracias.

En ese contexto, el GT que se propone constituir un espacio de reflexión y generación de conocimiento acerca de la forma en que el Estado actúa, o deja de hacerlo, en el proceso de producción de territorialidad en la actual fase de la acumulación capitalista.