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Secuestro de la democracia e igualdad
  Nº 15 - Agosto 2017
 
Justiça fiscal no Brasil: obstáculos e possibilidades
Ganadores becas de investigación CLACSO-Oxfam “Élites, políticas fiscales y privilegios en América Latina y el Caribe”
Fernando Gaiger Silveira [*] Luana Passos [*]
Nº 15/7 - Agosto 2017

O Estado Brasileiro consegue extrair parcela considerável do PIB em tributação quando comparado com países de renda similar. E essa alta carga tributária tem um perfil bem mais regressivo que a de países com cargas tributárias semelhantes, onde a tributação direta, notadamente sobre o patrimônio e a renda da pessoa física, tem maior peso e os gastos sociais são de envergadura e redistributivos. No caso brasileiro, observou-se, no período recente, uma ampliação do gasto social, com efeitos redistributivos relativamente expressivos, sem ter havido, por outro lado, alterações no perfil da carga tributária.
A carga tributária brasileira da ordem de 33% do PIB, em 2016, apresentou expressivo crescimento, entre meados dos anos 90 e o princípio dos anos 2000, da ordem de 6 pontos percentuais – ou um aumento relativo de 22% da participação da carga tributária no produto. Esse crescimento se deve, notadamente, a dois fatores: geração de superávits fiscais com vistas a mostrar “solvência” no financiamento da dívida pública e a ampliação das políticas sociais.
A despeito da disputa pelo fundo público ter ficado, em grande medida, arrefecida pelo desempenho da economia nos anos 2000, encontrava-se latente, pois os movimentos de rua presentes no período pré-golpe tinham como ponto central o combate à carga tributária e, por corolário, à ação pública-estatal. São ilustrativos disso tanto o “padrão Fifa” como o Cansei, o Impostômetro (índices populares) e, ao fim, o pato da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp). Com a crise econômica dos últimos três anos, essa disputa tornou-se evidente e como resultado tem-se hoje na pauta do atual governo várias medidas que buscam conter, ou melhor, reduzir o gasto social, notadamente a Emenda 95 que limita os gastos primários da União.
É, assim, razoável apontar que o principal obstáculo à equidade fiscal é, no atual cenário, o desenvolvimento, ou melhor, a consolidação de uma visão conservadora do papel do estado nas políticas de teor distributivo. Esse conservadorismo se reflete no uso recorrente da perspectiva do contribuinte para a avaliação das políticas fiscal e social e mais amplamente da oferta pública.
O mantra é 'pago muito para o que me entregam'. Os contribuintes tão presentes na mídia e no vocabulário cotidiano são "os cidadãos que começaram a exigir do Estado o mesmo tipo de atendimento que passou a ter no mercado de consumo. Isso implica um descrédito com a esfera pública, e uma percepção que a oferta pública de saúde, de educação, de segurança e de transporte é ineficiente. Restringe-se assim o leque dos “bens públicos” ofertados, e sua fonte e pressão de financiamento dado a classe média exclui-se do consumo da oferta pública por tê-la como de pífia qualidade. Não se pode falar em obstáculos em justiça fiscal sem conceder centralidade à conquista dos corações e mentes por esse discurso de que o estado retira muito dos contribuintes e gasta mal, devendo-se, portanto, reduzir seu tamanho. Em junho de 2016, André de Lara Resende escrevia "o Estado deixou de ser percebido como um aliado, representativo e prestador de serviço. Passou a ser visto como um insaciável expropriador, cujo único objetivo é criar vantagens para os que dele fazem parte, enquanto impõe dificuldades e cria obrigações para o resto da população”.
Os contribuintes tornam-se iguais e descola-se o tributo da noção de cidadania, pois como bem coloca Wolfgang Streeck, “ao contrário do consumo, a cidadania exige que cada um apoie a comunidade com um todo, em especial pagando impostos, que podem ser usados por um governo legalmente constituído em coisas que não foram predefinidas”. Portanto, no Brasil, também, "a discussão pública e séria sobre justiça econômica foi substituída, em grande medida, por uma retórica enganadora acerca da imparcialidade tributária”.
"Bandeiras brasileiras passaram ser elemento constante, ao lado de cartazes por menos impostos” quando as manifestações de junho de 2013 passaram a contar com uma participação crescente dos setores de classe média. No mesmo junho de 2013, é lançado por instituição privada de consultoria tributária, indicador que aponta para o fato do Brasil ser o país que menos oferece serviços públicos frente à sua carga tributária. Interessante notar, nesse caso, a ascendência que tem na mídia os dados e estudos dessa organização, os quais, em grande medida, são desenvolvidos em cooperação com entidades patronais. Estranha, dada a qualidade e tempestividade, das estatísticas geradas pelas instituições públicas de arrecadação e de pesquisa na área. Quanto ao indicador, fica patente a ausência total de consistência, quando se verifica que os outros países que exibem baixos valores para o indicador são Dinamarca e Finlândia, com os Estados Unidos nas primeiras posições.
Marta Arretche e Victor Araújo, em artigo recente, buscaram responder a essa questão - O Brasil tornou-se mais conservador? - com base em surveys (pesquisas) nacionais sobre a preferência eleitoral em relação ao papel do Estado na redução das desigualdades e à tributação como a estratégia para a redução. Chama a atenção, que o apoio a uma taxação proporcionalmente maior sobre os ricos, que era apoiada por cerca de 40% entre os eleitores com menos de 2 salários mínimos, em 2008, se reduziu pela metade, em 2014, convergindo para o nível de apoio entre os com mais de 5 salários mínimos.
Se hoje o sentimento anti-tributo cria grandes dificuldades no caminho de uma maior equidade fiscal, não resta dúvida que nosso sistema tributário mostra a força do patrimonialismo e do rentismo, com a tributação muitíssimo suave para com as transferências e posses patrimoniais e para os ganhos no mercado financeiro e de capitais, especialmente, das pessoas físicas. E, como dito, passam a serem tão vítimas do estado gastador e ineficiente que as camadas médias e pobres da população. Concretamente, não se tributam a distribuição de lucros e dividendos para as pessoas físicas, situação, como bem apontado por Gobetti e Orair, inusitada frente à situação internacional. Em artigo, Gobetti ilustra esse fato ao afirmar que "cerca de 70 mil pessoas (0,05% da população ativa) ganham, em média, R$ 5 milhões anuais e concentram 8,2% da renda nacional. Não há nada parecido em outro país com grau de desenvolvimento semelhante ao nosso. E essa elite paga apenas 7% de sua renda em imposto devido à nossa peculiar isenção de lucros e dividendos distribuídos, outro caso raro no mundo".
Medeiros e Castro (2016) analisaram a composição dos rendimentos brasileiros dos 10% mais ricos da população brasileira, entre 2006 e 2012, revelando que quanto maior a renda, menor a participação dos rendimentos associados ao trabalho e maior a dos rendimentos associados ao capital. Para o 1% mais ricos, os rendimentos estritamente vinculados ao trabalho representam apenas metade da renda total, cerca de um quarto é composta por rendimentos mistos, como lucros e dividendos de empresas, e 15% são rendimentos estritamente vinculados à remuneração do capital. Esses dados corroboram a injustiça fiscal ao não se tributar lucros e dividendos, e, o notório potencial distributivo perdido via tributação dos mais ricos.
Pinheiro, Waltenberg e Kerstentzky verificam a progressividade do IRPF ao longo dos quintos de renda, mas, sublinham, que a tendência é suavizada e se inverte para nos declarantes com maiores rendimentos - a partir do 97º percentil da renda se viola o princípio de progressividade do imposto de renda. Verificaram, ainda, que é “crescente a participação de rendimentos isentos e não tributáveis ... ao longo das classes de rendimento e que estes são importante sobretudos nos últimos percentis”. Destacam, ainda, grupos de ocupações com elevados rendimento e baixas alíquotas efetivas: os dirigentes de empresas, entidades patronais e de partidos políticos e os que exercem profissões de caráter personalíssimo.
Os tributos sobre o patrimônio, sua propriedade e a transferência, responderam por 1,4% do PIB, patamar próximo da média da OCDE de 1,9%. Vale observar que países com cargas semelhantes, apresentam maiores participações desse tributo. De outra parte, IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor) e IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana), respondem pela quase totalidade dessa modalidade de tributo, com os impostos de transferência patrimonial sub-representados. E, nesse caso, deve-se, em parte, ao fato do Imposto de Renda ser federal e esses tributos serem arrecadados pelas administrações estaduais e/ou municipais, concentrando a base de incidência sobre os bens imóveis. Como bem afirma Rodrigues, "a representatividade deste tributo é ...baixa, mas não desprezível, visto que 0,09% do PIB, em 2013, foi equivalente a R$ 4,36 bilhões, ... Em face das baixas alíquotas brasileiras, e aplicação marginal das possibilidades previstas na legislação, no que tange a progressividade e alíquotas máximas, haveria um espaço para melhorias em sua estrutura, o que contribuiria para uma melhoria na distribuição de renda e riqueza no panorama nacional".
E no caso do IPTU se observam grandes obstáculos, onde se verifica o judiciário atuando de maneira a impedir ações de atualização e apuração de valores dos imóveis. E, nesse particular, a atuação pessoal de membro da alta corte nacional, segundo o ex-prefeito de São Paulo,  Fernando Haddad, é demonstrativo de outro obstáculo, o conservadorismo do judiciário quanto à tributação, seja por defender, em primeiro lugar, a neutralidade e, em segundo, por flexibilizar regras e critérios de concessão de benefícios.
O prefeito narra audiência com o presidente da Suprema Corte, para tratar da revogação de liminar que impedia a atualização da Planta de Valores, tendo sido apresentada pela entidade empresarial paulista- a FIESP. "Primeiro ele atendeu o presidente da Fiesp, ..., e seu advogado ... Só depois a mim e ao procurador do município. Era nítida a diferença de tratamento, de postura, de tom, a nosso desfavor. ... discutimos a situação política do país, a elevada carga tributária, e até o valor do IPTU do imóvel do ministro no Rio de Janeiro, na opinião dele muito alto. Questões eminentemente jurídicas não receberam nenhuma atenção".
O Judiciário mostra-se, também, um obstáculo ao tomar a si a decisão de conceder benefícios ou estendê-los. Como exemplos, observa-se produção acadêmica relativamente expressiva no meio jurídico sobre a majoração das alíquotas do imposto sobre transferência patrimonial proposto em alguns estados e sobre a isenção do IRPF para os beneficiários de aposentadorias e pensões portadores de doenças graves. No segundo caso, o objetivo é sustentar que a extensão do rol de patologias cobertas é um imperativo para a igualdade de direitos. Interessante sublinhar que esse benefício concentra-se nos 5% mais ricos, representa um valor médio mensal da ordem de R$ 1.300,00, não se sustentando sob o argumento de gasto catastrórico. Isso porque, estima-se a participação do gasto out-of-pocket com atenção médica de alta complexidade – neoplasias, por exemplo – em tão somente 5%.
Além desse benefício para aposentados e pensionistas portadores de doenças graves, instituído em 1988, juntamente com o benefício destinado aos aposentados com mais de 65 anos, conta-se com outros voltados a classe média tradicional. Desde meados dos anos 60, conta-se com a dedução com instrução privada da renda tributável no IRPF e, a partir de 1978, as deduções com despesas de saúde são consideradas, iniciando-se com limites e hoje sem limite algum. Não resta dúvida que tais medidas incentivam os setores privados em educação e saúde.
Nos anos 90, iniciou-se a constituição de regimes tributários e previdenciários com vistas a ampliar a formalização de empresas e de trabalhadores. No caso das empresas, o Simples, regime destinado à pequena empresa, foi instituído em meados dos anos 90, tendo, passado por várias alterações e ramificações, que mostram claramente a captura do programa pelas médias empresas e por profissionais autônomos de alta renda. O principal critério de inclusão no regime tributário do Simples é o faturamento, hoje limitado à R$ 3,6 milhões, com previsão de ser majorado para R$ 4,8 milhões. Como comparação, vários países contam com regimes diferenciados para os pequenos negócios, mas o limite de enquadramento usualmente aplicado é de US$ 50 mil a US$ 100 mil (entre R$ 180 mil e R$ 350 mil).
No caso dos benefícios fiscais à oferta privada de saúde, por meio, principalmente, das deduções dos gastos com planos, profissionais e equipamentos de saúde de pessoas físicas e jurídicas, atingiu, o gasto tributário foi de R$ 25,3 bilhões, em 2013. Detalhando, R$ 9,6 bilhões são os gastos com as deduções com despesas em saúde por pessoas físicas, R$ 4,0 bilhões são de dedução similar por pessoa jurídica, R$ 4,4 bilhões com desoneração de medicamentos e R$ 7,3 bilhões com benefícios fiscais aos hospitais filantrópicos. Como bem sublinha o Carlos Ocké-Reis, a magnitude desse “gasto, que representa 30,5% do orçamento do SUS, induz o crescimento do mercado de planos de saúde - em detrimento do fortalecimento do SUS - e, também, gera situação de injustiça distributiva, ao favorecer os estratos superiores de renda".
No caso do IR somam-se aos benefícios e isenções acima enumeradas - lucros e dividendos, aposentados, saúde, educação - outras inúmeras distorções que impactam tanto a equidade como a eficiência. Orair e Gobetti apontam que as "assimetrias no tratamento tributário entre as diversas fontes de rendimentos do capital, apresentam viés desfavorável aos ativos produtivos. As alíquotas sobre o lucro da empresa (até 34%) são geralmente mais elevadas do que as que incidem sobre ganhos de capital (15%), aplicações financeiras (normalmente de 15 a 22,5%, além de inúmeras isenções) e a alíquota máxima do IRPF (27,5%)”.
Chegamos, assim, a principal marca de nossa carga tributária: a concentração nos tributos indiretos. O Brasil é o segundo país em termos do peso dos impostos sobre bens e serviços, o que amplifica a regressividade do sistema fiscal. Soma-se a esse elevado peso da tributação sobre bens e serviços (indireta) e a baixa tributação sobre patrimônio e rendimentos financeiros, um ônus fiscal sobre o lucro das empresas relativamente elevado. Ou seja, tem-se uma carga expressiva e com viés tanto regressivo como anti-crescimento.
O gráfico abaixo ilustra a regressividade da tributação brasileira, com base nos últimos dados disponíveis para essa estimativa, com os 30% mais pobres arcando com 24,4% de sua renda com o pagamento de tributos e os 1% mais ricos com 20,7%, sendo que a renda desses ricos é 66 vezes superior a dos 30% mais pobres. Há que se sublinhar que essa estimativa não incorpora os registros administrativos do IRPF, cujos resultados mostram que é componente central de nossa inequidade fiscal o tratamento dados aos localizados no topo da distribuição - os 1%, 0,5% e 0,1% mais ricos.

Composição da Incidência Tributária sobre a Renda Total das Famílias - Brasil, 2008-2009

Figura 1: Sistema corruptor simplificado

Fonte: elaboração própria

Desconsiderando a oferta pública de educação e saúde, ou seja, restringindo a avaliação da ação estatal, as transferências monetárias e a tributação - direta e indireta - seus efeitos sobre a desigualdade eram bastante limitados, em 2003, e foram ampliados em 2009. A queda na desigualdade de renda, presenciada nos anos 2000, em muito se deve às políticas previdenciárias – notadamente a valorização do salário mínimo –, assistenciais – o programa Bolsa Família - e de saúde e educação públicas, cujos efeitos distributivos foram ampliados. Ademais, os autores apontam que os benefícios não monetários de acesso universal apresentaram os maiores efeitos distributivos considerando todas as políticas públicas. Os dados desses autores colocam em relevo a necessidade de se investir nas políticas sociais de modo a mitigar a forte concentração de renda e riqueza que impera no Brasil, ainda mais em um contexto de crise econômico que tem lançado na vulnerabilidade um contingente expressivo de cidadãos.
No gráfico abaixo que apresenta a evolução do Índice de Gini conforme a renda percebida nos mercados privados tem adicionados ou subtraídos benefícios ou impostos, é ilustrativo das conclusões de Silveira e PassosA renda posterior a de mercado a (original) é a renda bruta (inicial) das pessoas/famílias, ou seja, incorporam-se as transferências monetárias do estado – os benefícios previdenciários, assistenciais e laborais. Sobre essa renda que são descontados os impostos diretos sobre a renda – aqui inserida a parcela da contribuição previdenciária do empregado - e o patrimônio, que é a renda disponível. Os dois estágios seguintes da intervenção pública são rendas virtuais: renda pós-tributação, em que se deduz o valor pago em impostos indiretos e a renda final em que se incorporam as estimativas do valor gasto com educação e saúde por famílias.

Comportamento do Índice de Gini segundo estágios de renda – de mercado (original),
inicial, disponível, pós-tributação e final – Brasil, 2003 e 2009
.

Figura 1: Sistema corruptor simplificado

Fonte: elaboração própria

O cenário atual, em parte descrito acima, é alarmante para as políticas sociais. Com a promulgação da Emenda 95, as despesas primárias da União, que concentram as políticas sociais, ficarão congeladas, em termos reais, no valor de 2016 por vinte anos. Estimativas feitas durante o período em que se discutia no Congresso Nacional o estabelecimento de um teto para as despesas primárias já revelavam as dificuldades que serão encontradas para manter a oferta dos serviços públicos. Na área da assistência social as estimativas realizadas por Paiva indicam uma perda de financiamento da ordem de R$ 868 bilhões, nos 20 anos, dado o estabelecimento de um teto para as despesas primárias.  Para a saúde, Vieira e Benevides  projetam que, considerando o cenário de taxa de crescimento real do PIB de 2,0% ao ano, a perda de recursos acumulada no período de 20 anos seria de R$ 654 bilhões.
Decidiu-se não tratar da questão previdenciária, ou mais especificamente, da proposta de Reforma da Previdência que se encontra em debate no Congresso Nacional, ainda que seja o principal gasto social, pois essas medidas são propostas por um governo sem legitimidade e que nas eleições foram, em grande medida, derrotadas. De toda sorte, nos preocupa sobremaneira a possibilidade de restringir o acesso aos trabalhadores urbanos de inserção precária à aposentadoria. Atualmente, a maior parcela dos aposentados urbanos com benefício igual à 1 salário mínimo alcançou o benefício pela idade (60 anos para mulheres e 65 anos para homens) e por terem contribuído por pelo menos 180 meses – 15 anos. A extensão desse período para 25 anos excluirá justamente aqueles trabalhadores que apresentam os percursos laborais mais erráticos no mercado formal. Estranha, ademais, que na discussão da previdência não sejam tratados os benefícios fiscais do IRPF apresentados acima, bem como o acúmulo de benefícios nos dois regimes de previdência pública – dos assalariados e dos funcionários públicos - para profissionais que não da saúde e da educação. Tais fatos implicam grandemente na taxa de reposição das aposentadorias de maior valor – preocupação das propostas de reforma. Além disso, passa ao largo da discussão, todo o cipoal de benefícios laborais que categorias do serviço público recebem sem contrapartida no setor privado e nos benefícios laborais da previdência social. Portanto, não se pretende aqui discordar da necessidade de uma reforma previdenciária, mas mostrar que os rumos da discussão até aqui sinalizam para a aprovação de uma proposta que restringe parcialmente privilégios e dificulta a proteção previdenciária para os mais pobres.
Em que pese os efeitos distributivos das ações na área social, uma carga tributária regressiva financia a política social - previdência, saúde e assistência, ou mais corretamente, contribuições previdenciárias, Pis-Cofins e CSLL são as principais fontes da seguridade social, conforme o artigo 195 da Constituição Federal. E, assim como todos os atores, os grupos à esquerda rechaçam mudanças no financiamento, pois se teme que a vinculação - o 'carimbo' - do tributo, conquistado recentemente, seja perdido.
Quando se diz que os diversos atores rechaçam mudanças tributárias mais profundas, muito é pelo receio em mexer em sistema que vem se mostrando tão eficiente em arrecadar. Nesse particular, as mudanças necessárias na tributação sobre bens e serviços (ICMS, IPI, PIS-Cofins, ISS) com vistas a 'limpar o terreno', ou seja, eliminar vários problemas de nossa tributação sobre bens serviços - aproveitamento restrito de créditos tributários, coexistência de tributos e regimes cumulativos, guerra fiscal, excesso de alíquotas, isenções e desonerações e complexidade de tratamentos tributários -, encontram resistência por parte de estados e municípios,  que tem receio de perder a autonomia e recursos tributários. Isso porque, as mudanças passam, necessariamente, pela fusão ou substituição dos tributos em um IVA no destino, com crédito integral e sob uma base mais ampla e com número restrito de alíquotas, o que pode impactar negativamente a arrecadação dos estados mais ricos e retirar de suas administrações o instrumento do incentivo tributário. E, não resta dúvida, que essas alterações na tributação sobre bens e serviços, associadas ao incremento da tributação sobre as rendas auferidas pelas pessoas físicas - ambas, em sintonia com as melhores práticas internacionais - terão efeitos significativos em termos de equidade tributária.
A elevada, ou melhor, expressiva carga tributária brasileira é sem dúvida a grande potencialidade, pois, como visto pela experiência recente, quando se obteve espaço fiscal para o crescimento de gastos sociais progressivos, observou-se uma queda significativa da desigualdade e da pobreza. Outro fator positivo são as mudanças no mainstream em relação aos sistemas tributários, com importantes correntes sustentando que se deve buscar tanto a eficiência por meio da ampliação da base tributável de bens e serviços, da redução da tributação em folha e do lucro ao nível das empresas como a equidade via o incremento da tributação direta da pessoa física. Na prática, as últimas reformas nos países nórdicos, no Chile e a proposta de Mirrlees para o Reino Unido tiveram esse norte. Essa rota reformista soa revolucionária no caso brasileiro.
E, por fim, se o cidadão-contribuinte impera, por outro lado, vai se tornando consenso a necessidade de se ter mecanismos que impeçam que a desigualdade de renda atinja níveis tão elevados pela alta concentração da renda nos estratos muito ricos. Nessa direção, o trabalho de Piketty tem prestado avultada contribuição, tanto por desnudar a concentração de riqueza em vários locais do mundo, como por esse trabalho ter ganhado relevo mundial. Os dados de Piketty, que mostram a evolução do capital no século XXI, têm reascendido o debate sobre tributação dos mais ricos e a premente demanda para que o Estado atue na limitação da concentração de riqueza, que como já era imaginado é notoriamente superior ao acúmulo de renda. O autor propõe que a dinâmica de aglutinação de riqueza que tem ocorrido a nível mundial precisa ser barrada, para tanto o Estado deve comparecer de forma proeminente por meio das políticas públicas redistributivas e com a consolidação de tributação mais justa e progressiva.

Logo, é de suma importância a proeminência que vem tendo o debate sobre concentração de renda nos países centrais, passando da esfera acadêmica para o cenário político e midiático. O difícil é levar esse debate para o conjunto da população. Assunto muito árido e de difícil inteligibilidade e onde as mudanças são bloqueadas pelo receio dos atores em perder espaço no fundo público.

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[*] Fernando Gaiger Silveira. Engenheiro Agrônomo pela Esalq-USP (1986) e doutor em Economia pela UNICAMP (2008).

[*] Luana Passos. Doutorado, Economia Universidade Federal Fluminense.

 
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