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Secuestro de la democracia e igualdad
  Nº 15 - Agosto 2017
 
Austeridad fiscal en El Salvador, una medida que beneficia a ciertas elites económicas
Ganadores becas de investigación CLACSO-Oxfam “Élites, políticas fiscales y privilegios en América Latina y el Caribe”
Armando Andrés Álvarez [*] Saira Johanna Barrera [*]
Nº 15/6 - Agosto 2017

Las políticas de austeridad se han impuesto alrededor del mundo, como la principal apuesta de la política fiscal para reducir los niveles de deuda respecto al Producto Interno Bruto (PIB).  En el caso particular de El Salvador, ¿es realmente beneficiosa este tipo de política para la economía? ¿Qué grupos económicos se benefician con estas medidas?
Luego de la crisis económica global, diversos países del centro y la periferia presentaron incrementos considerables de la deuda pública medida con respecto al PIB. A partir de ese momento, reducir la deuda pública se convirtió en uno de los principales objetivos de política económica alrededor del mundo. La idea teórica que sustenta esta política es sencilla: mientras mayores sean los niveles de deuda, mayor será la incertidumbre en el sector privado y, por tanto, menores los niveles de inversión y crecimiento económico. El estudio empírico de Reinhart y Rogoff concluye que cuando la deuda respecto al PIB alcanza niveles elevados, provoca recesión económica. Bajo este enfoque, a nivel mundial, se han aplicado medidas de austeridad que implicaron, principalmente, recortes generalizados de gasto público. 
Sin embargo, los resultados no fueron los esperados. Ninguno de los países europeos que suscribieron un programa de austeridad en sus finanzas públicas tienen ahora menos deuda respecto al PIB respecto al momento cuando iniciaron estos programas. Además, el estudio empírico de Reinhart y Rogoff fue desacreditado, pues se encontraron errores en la estimación. Al corregirlos, no se puede sostener que altos niveles de deuda pública generen recesión económica.
A estas críticas se sumaron las de importantes funcionarios del Fondo Monetario Internacional (FMI), que señalaron que las políticas de austeridad no tienen fundamento empírico, ya que con su aplicación, no se han obtenido los resultados esperados. Por el contrario, la austeridad afecta el crecimiento económico y empeora la desigualdad económica.
Diversos especialistas han criticado la idea de que el Estado funciona como una familia, y que para solventar el problema de la deuda basta con reducir la brecha entre ingresos y gastos. Para ellos, la disminución de gasto público puede generar un círculo vicioso: los recortes generan bajo crecimiento económico, el bajo crecimiento provoca una baja recaudación de impuestos, la baja recaudación se traduce en un mayor déficit fiscal y un mayor déficit en una mayor deuda. Finalmente, los defensores de la política de austeridad tomarán ésto como una señal para reducir el gasto público, e iniciarán nuevamente el ciclo.
A nivel latinoamericano, Brasil ha sido uno de los países más afectados por las políticas de austeridad. Estas medidas han permitido evitar una reforma tributaria que contribuya con la progresividad de la política fiscal. Además, el Partido de los Trabajadores ha perdido apoyo de la clase media por los casos de corrupción y por las medidas de austeridad. Es, de esta manera, que las políticas de austeridad trascienden el ámbito meramente económico y se relacionan con la esfera política.  
Pese a la gran cantidad de estudios en contra de la austeridad, esta se sigue imponiendo como uno de los principales mecanismos para reducir los niveles de deuda pública respecto al PIB. Y esto se explica porque las medidas de austeridad benefician a ciertas élites económicas. Tal es el caso de Estados Unidos, país en que la deuda pública incrementó para el rescate bancario pero, sin embargo, los costos fiscales se trasladaron a los recortes de gasto público, lo que afectó a la mayoría de la población. 

El caso de El Salvador
Como muchos países, después de la crisis económica global, El Salvador presentó un incremento acelerado de la deuda pública respecto al PIB. En el 2009, cuando la crisis impactó con mayor fuerza, la deuda pública de El Salvador representaba el 54.1% del PIB, para el 2016 la deuda había alcanzado el  65.5%.  Este incremento de la deuda se ha traducido en problemas de liquidez que ya en abril del 2017 provocaron que El Salvador cayera en impago selectivo y se degradara su calificación de riesgo, lo que se traduce en mayores tasas de interés para los préstamos públicos.
Las medidas de austeridad se impusieron como la principal herramienta para disminuir el déficit fiscal y, de esta manera, se pretende disminuir la deuda pública. El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) ha señalado que los recortes de gasto público, más que por una decisión de política fiscal, se han dado de manera obligada ante los problemas de liquidez y la ausencia de una reforma fiscal integral.
Diversos estudios a nivel mundial señalaron los efectos adversos que pueden generar los recortes de gasto público generalizados. De acuerdo a datos trimestrales de 1991 al 2013, en El Salvador los altos niveles de deuda pública se explican por los bajos niveles de crecimiento y no lo contrario. Por tanto, si los recortes del gasto público tienen impacto sobre el crecimiento económico, entonces, podrían incrementar la deuda pública con respecto al PIB, contrario a lo que inicialmente se pretende. En ese sentido, la austeridad vulneraría aún más el débil crecimiento económico salvadoreño.
Al igual que en el resto del mundo, la política fiscal de El Salvador no es neutra. Está influenciada por élites económicas que se benefician de acuerdo a la política fiscal que se adopte. Para comporbarlo, es suficiente con analizar la evolución de la deuda en la economía salvadoreña. En el Gráfico 1, se observa la deuda pública como porcentaje del PIB dividida entre el Sector Público No Financiero (SPNF) y el Sector Público Financiero (SPF). Es notable que, en el período analizado, la deuda pública del SPNF como porcentaje del PIB permaneció relativamente estable, incrementando en menos de dos puntos porcentuales a lo largo del período. En cambio, la deuda del SPF ha presentado un crecimiento acelerado, incrementando en cerca de 10 puntos porcentuales del PIB, en el período estudiado.
La deuda pública del SPF en El Salvador contempla un tipo especial de deuda, la generada por el sistema de pensiones. En 1998, El Salvador realizó una reforma estructural del sistema de pensiones, pasando de un sistema de reparto administrado por el Estado, a uno de capitalización individual a cargo de las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFP). Lo anterior provocó que el Estado tuviera que asumir el costo de transición de los pensionados del sistema anterior. Además, las presiones fiscales incrementaron porque se realizaron algunas reformas sin una fuente definida de financiamiento para igualar los beneficios entre las personas que se encontraban en el sistema de reparto y los que se habían cambiado al de capitalización individual. Lo anterior ha provocado una enorme presión sobre la hacienda pública: se estima que la deuda actuarial previsional es de casi el 100% del PIB en términos de valor presente neto.

Gráfico 1: Deuda pública del SPNF y SPF como porcentaje del PIB. El Salvador. 2009-2016

Figura 1: Sistema corruptor simplificado

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador

La reforma al sistema de pensiones, que entró en vigencia en 1998, tenía como objetivo mejorar la cobertura y sanear las finanzas públicas del Estado. Ninguno de los dos objetivos se logró, la carga previsional ha presionado la deuda pública y la cobertura del sistema previsional únicamente cubre a una de cada cuatro personas de la Población Económicamente Activa.
Dada esta presión fiscal por el sistema previsional, las AFP han presentado una reforma al sistema de pensiones que prácticamente deja intactos sus intereses al reducir mínimamente la comisión que reciben. Las AFP, a través de la Iniciativa Ciudadana para las Pensiones, ha reconocido en documentos oficiales la presión fiscal que genera el sistema de pensiones, sin embargo, a nivel mediático responsabiliza a la ineficiencia gubernamental como la mayor culpable del crecimiento acelerado de la deuda.
Además, las dos AFP activas en El Salvador se encuentran vinculadas a grandes conglomerados financieros que contemplan bancos, aseguradoras, corredoras de bolsa, entre otros. Precisamente, las mismas entidades financieras las que compran deuda pública de El Salvador.

En el cuadro 1 es posible observar la participación en las compras de Letras del Tesoro (LETES) (deuda de corto plazo) de diferentes agregados de instituciones financieras. Es notable que los bancos residentes del país, sumado a las corredoras de bolsa, han jugado un papel preponderante en esta compra.

Cuadro 2: Porcentaje de compra de LETES por institución. 2006-2016

Figura 1: Sistema corruptor simplificado

Fuente: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda de El Salvador

Las AFP se benefician del sistema de pensiones y las instituciones ligadas a ellas se benefician de la deuda pública que este sistema ha generado. Además, dadas las presiones fiscales, la tasa de interés que pagan las LETES ha presentado incrementos, llegando para 2015 a valores cercanos a 6%.

Lo anterior arroja algunas luces de quiénes se han estado beneficiando del proceso de endeudamiento público que están provocando las presiones para recortar el gasto público ante la ausencia de una reforma fiscal. Al igual que las políticas fiscales de ingreso y de gasto, la deuda pública no es neutra, es una medida que beneficia a ciertas élites económicas.

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[*] Armando Andrés Álvarez. Licenciado en Economía, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).

[*] Saira Johanna Barrera. Docente e investigadora del departamento de Economía, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).

 
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