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Secuestro de la democracia e igualdad
  Nº 15 - Agosto 2017
 
La captura de la política de inversión
Ganadores becas de investigación CLACSO-Oxfam “Élites, políticas fiscales y privilegios en América Latina y el Caribe”
Luis Augusto Chávez Maza [*] Fortunato Cuamatzin Bonilla [*] Eudoxio Morales Flores [*]
Nº 15/5 - Agosto 2017

Planeamiento, diseño, ejecución, supervisión y sanción de una obra son las fases del proceso de provisión de infraestructura pública. Pero también, espacios de oportunidad para la captura del Estado. Para disminuirlos, los gobiernos y las empresas privadas deberían rendir cuentas en cada una de estas instancias, pero ¿por qué no lo hacen?

Desencanto económico
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estimó que la economía de la región mostró un crecimiento negativo, la mediana fue de menos 1% del PIB. En ese mismo documento, se proyectó que el crecimiento en la región será de 1,1% por ciento para 2017, y se estimó que el salario real en la región aumentó 1,5% durante 2016. La inflación media en la región se ubicó por debajo del 6% en 2016, y el aumento del salario se correspondió con la estabilización de los precios de bienes y servicios.
Las economías latinoamericanas y del Caribe se encuentran en una fase de estancamiento. Sin embargo, al tomar en consideración los enormes rezagos económicos y la desigualdad imperante en la región, la estabilidad no es resultado deseable. Las expectativas de bajo desempeño económico son atraídas por la inestabilidad financiera global, los conflictos políticos en la región y el resurgimiento de las políticas económicas ortodoxas que en los últimos 40 años demostraron su incapacidad para impulsar un desarrollo inclusivo.
Resurge el fantasma de la desesperanza económica, y genera un malestar global. Las grandes poblaciones, tanto de los países tradicionalmente excluidos como de los países desarrollados, sufren las mayores frustraciones económicas. Con la intención de eludir la tragedia económica, algunos organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) recomiendan a los gobiernos diversas tácticas para impulsar sus economías: diversificar el comercio, flexibilizar el mercado laboral, estabilizar las finanzas públicas e invertir en infraestructura.
La estrategia comercial indica que las economías deberán diversificar sus relaciones, incrementando el número de tratados de libre comercio. Los organismos internacionales suponen que a partir de mayores acuerdos, disminuirá la dependencia económica, se incrementará la especialización de las economías, y la competencia internacional por los mercados, provocará que los precios de los bienes y servicios bajen.
La segunda recomendación insiste en que los mercados de trabajo deben flexibilizar la regulación de los contratos laborales, con la intención de reducir los costos de producción, y con ello incrementar la competitividad de las economías. Tales políticas fueron las que generaron la expansión de contratos de corto plazo basados en la productividad de cada empleado, el desmantelamiento de los sindicatos de trabajadores y la supresión del sistema de protección laboral.
En cuanto a la estabilización de las finanzas públicas, estos organismos proponen reducir el gasto público a niveles sostenibles, lo que equivale a que el gasto público no exceda el ingreso público recaudado. En los últimos años, para reducir el exceso de gasto, los gobiernos han optado por transferir las políticas públicas al sector privado. En diversos países, como México, Chile y Colombia, se comercializó la salud, la educación, el agua potable y provisión de los servicios energéticos, que antes eran provistos por el Estado y ahora participan del mercado
Finalmente, las recomendaciones internacionales señalan que la inversión en infraestructura debe orientarse hacia el desarrollo de las condiciones estratégicas para el desarrollo industrial. De tal forma, la inversión servirá para expandir las redes de comunicación terrestre, portuaria y aérea; la inversión en ductos para la transmisión de electricidad, gas o agua. En apartados secundarios, los organismos internacionales recién señalan que la inversión en educación y salud no debe dejarse de lado, ya que incide en la reducción de las desigualdades económicas.
En suma, los discursos del BM y la OCDE sugieren políticas de inversión que favorecen el desarrollo estratégico industrial, porque presuponen que ello generará mayor riqueza económica, y esos beneficios se esparcirán consecuentemente a la sociedad. Tal propuesta también promueve la inversión en materia social aunque, sostiene, debe impulsarse a través de asociaciones públicas y privadas. En tales esquemas de inversión, el Estado que pretenda impulsar la economía nacional debe fomentar la expansión de las grandes corporaciones y coordinar las necesidades de la sociedad con la provisión de mercado.
Las recomendaciones realizadas por las organizaciones internacionales tienen gran influencia sobre las decisiones gubernamentales. Aquellos gobiernos que contradicen o violentan los acuerdos propuestos son sometidos a fuertes presiones financieras, que impactan en el costo del crédito, fuga de capitales y amenazas políticas por parte de los gobiernos alineados a los intereses de estos organismos.  Son pocos los gobiernos que se han atrevido a criticar dichas recomendaciones y han adoptado políticas soberanas como alternativas para el desarrollo de sus naciones.
Los gobiernos que asuman las recomendaciones internacionales como propias deberán incorporarlas dentro de un plan estratégico de acción, que especificará el conjunto de políticas gubernamentales orientadas a cumplir con los objetivos prestablecidos. Las recomendaciones internacionales delinean esas grandes estrategias; y los gobiernos cuentan con márgenes de libertad para diseñar el marco institucional para sus propias naciones. Sin embargo, los gobiernos de cada país serán los responsables de implementar la política de inversión.

La captura de la política de inversión: fases y espacios de oportunidad en el proceso de provisión de infraestructura pública
El gobierno, amparado por las recomendaciones y un marco institucional local, debe resolver el dilema de la distribución del gasto público. En materia de inversión, la autoridad pública pondera la proporción del gasto orientado a inversión económica y/o inversión social, respetando el equilibrio presupuestario comprometido. Implícitamente, tal decisión coloca a las autoridades gubernamentales en un juego de intereses políticos, sociales, administrativos y económicos. Este conflicto afectará el esquema en que se implementará la política pública.
En algunos casos, posiblemente muy pocos, la distribución del gasto se determina con base en un desarrollo técnico en todos sus ámbitos. No obstante, la eficiencia técnica, no garantiza que las proyecciones estén exentas de errores. Todo proyecto de inversión es susceptible de fallas en su diseño, pues los funcionarios son incapaces de controlar a voluntad el entorno. Esto es, los eventos sociales, políticos, naturales, entre otros no pueden pronosticarse fielmente.
Una segunda fuente de fallas en el diseño de una obra de infraestructura se presenta con la captura de la agencia o dependencia estatal responsable de la planeación del proyecto. Una forma de observar la captura es considerar el intercambio de prebendas entre empresas privadas y agencia estatal, donde el privado entrega al funcionario responsable un soborno a cambio de privilegios administrativos, decisiones u omisiones en el proceso técnico de la planeación. En transacciones económicas de gran tamaño, contar con acceso a información privilegiada es un activo de gran importancia.
Posteriormente, en la fase del diseño o planeación de la obra, el privado podría tener intereses para incrementar el presupuesto de la obra, disminuir las responsabilidades que asumirá la empresa privada, identificar necesidades tecnológicas que solo podrá proveer una empresa, entre otros. La fase del diseño de un proyecto público es de gran importancia, durante este se determinan las características de la obra que será construida y las responsabilidades asignadas al privado y las entidades públicas participantes. En esta fase, la empresa no obtiene el contrato, pero puede crear las condiciones para excluir a sus competidores.
Una segunda oportunidad para la captura, ocurre durante el concurso de asignación del proyecto de obra. Idealmente, la asignación se debe efectuar a la empresa que ofrezca las mejores condiciones financieras, técnicas, ambientales, entre otros elementos que pueda considerarse apropiado durante la planeación. Lamentablemente, en los últimos años se han documentado diversos casos de entrega de sobornos a cambio de los favores de los evaluadores. El caso Odebrecht permite observar la red de intereses en la fase de concurso de asignación
El tercer espacio que se aprovecha para capturar al Estado ocurre durante el periodo de construcción. La empresa constructora puede pagar a funcionarios encargados de la supervisión de la obra, para suavizar u omitir la inspección. Aunque, también es posible considerar que la captura del supervisor en ocasiones no se requiere. La posibilidad de que se presente un soborno disminuye, cuando la agencia supervisora no tiene la capacidad para comprobar la violación a los contratos de construcción, por falta de conocimiento o falta de recursos para ejercer su función.
A lo largo de la construcción se pueden presentar cambios al diseño original de los proyectos: sea para ampliar el tamaño de la obra, derivado de malas estimaciones de ingenieros o economistas, u ocasionado por imprevistos naturales. Ante dichas situaciones, se abre una venta de oportunidad para la captura. Las renegociaciones de los contratos permiten replantear diversas condiciones vinculadas con la obra: magnitud, costo, calidad, plazo de entrega e incluso la sustitución de contratistas. Los privados obtienen beneficios adicionales con la modificación en los contratos. Más del 35 % de los contratos otorgados en países como de Europa y Latinoamérica fueron renegociados y, a partir de ello, los costos y plazos de la obra comprometida podrían aumentar más del doble de los costos y plazos establecidos originalmente. De tal forma una carretera podría duplicar su costo e incluso podría no concluirse dentro del plazo establecido.
La frecuencia con que se replantean las condiciones contractuales es tan alta que dos explicaciones pueden concebirse: el Estado no tiene la capacidad para diseñar y planear, y/o el Estado está inmerso en severos problemas de captura. En ambos casos, los funcionarios son responsables por los errores cometidos y deberían someterse a procesos de escrutinio y asignación de responsabilidades.

Ineficiencia de la rendición de cuentas
Los cuatro espacios para la captura dan cuenta de una profunda crisis ética en la que se desarrollan las actividades del Estado. A lo largo del proceso de provisión de obra pública, el privado interesado en capturar al Estado pretenderá apoderarse de la definición y diseño técnico de la política, los evaluadores y, además, exigirá las renegociaciones. A mayor sea el tamaño del proyecto, los intereses en juego aumentarán. 
En México, la institución fiscalizadora de la federación, Auditoría Superior de la Federación, documentó probables responsabilidades a lo largo de las fases antes señaladas. Algunas de esos juicios de fiscalización terminaron en sanciones administrativas sobre algunos funcionarios.
Por la severidad de los daños sobre el presupuesto, se esperaba que la investigación judicial señalara una red de complicidades entre funcionarios y directivos de las empresas. No obstante, determinaron que los daños fueron ocasionados por la ineficacia de un funcionario menor, lo que se castiga con multas administrativas o inhabilitación para fungir nuevamente como funcionario.
En caso de que la severidad de las sanciones sea considerada menor al daño público ocasionado, la efectividad de la justicia se pone en duda. Idealmente, las sanciones deben inhibir que los actos corruptos se repitan posteriormente. Sin embargo, la experiencia en México no muestra este tipo de resoluciones ideales.
En México, el legislativo fiscaliza al ejecutivo, a través de la ASF, la cual no cuenta con facultades para asignar sanciones; el fiscal del legislativo solo identifica faltas y sugiere procesos de responsabilidad. La dependencia encargada de investigar la responsabilidad de los funcionarios y asignar sanciones administrativas es la contraloría interna del poder ejecutivo, Secretaría de la Función Pública, una agencia del ejecutivo que tiene facultades para auditar y sancionar administrativamente actos de corrupción cometidos por cualquier dependencia del ejecutivo.
En el caso mexicano, el contrapeso democrático entre ejecutivo y legislativo no ha alcanzado un desarrollo relevante. El presidencialismo mexicano se observa, cuando el ejecutivo es responsable de diseñar, asignar obra, supervisar y sancionar los proyectos de obra y los malos actos de sus funcionarios. El ejecutivo funge como juez y parte en el proceso de rendición de cuentas, generando un serio conflicto de intereses. Esto es, la quinta ventana de oportunidad para la captura del estado ocurre, cuando el responsable de investigar y sancionar se colude con los funcionarios corruptos.
Cada uno de los diversos problemas de captura mencionados se profundiza ante la opacidad de los actos del Estado. Actualmente, el discurso de la transparencia pública cubre todo acto del gobierno mexicano, no obstante, la información disponible son informes y datos superficiales, todo ellos dispersos a lo largo en entramado de la administración pública. La opacidad y la confusión restringen las posibilidades de auscultación pública, inhibiendo la participación de la sociedad en los procesos de rendición pública. 
Por ejemplo, la información de un proyecto de obra debe rastrearse en dependencias como hacienda, comunicaciones, medio ambiente, gobernación, función pública. Cada una de las dependencias públicas resguarda un pedazo del proceso de la provisión de una obra, sea en materia financiera, ingeniería, impacto ambiental, relaciones con la sociedad, informes públicos y otros más. En algunos casos, la información es abierta, en otros, el ciudadano debe requerirla por medio de una solicitud que puede demorar entre 1 y 6 meses, en caso de que la información exista y no esté protegida.

La sociedad mexicana tiene acceso a información y documentos oficiales, pero estos se encuentran dispersos y ocultos. La falta de sistematización de la información es una gran barrera para la transparencia y la rendición de cuentas pública. La dispersión de la información y los documentos provoca que la desorganización y la confusión sean la característica principal de la política de transparencia en muchos de los países latinoamericanos.
Los países con políticas simuladas de transparencia y presidencialismo sin contrapesos efectivos incurrirán en frecuentes actos de captura del Estado. En los últimos años, en México se han publicado diversas historias periodísticas sobre actos de captura. Lo cual apunta a que la colusión de funcionarios y empresas es un hecho frecuente y sistematizado. Asimismo, la impunidad y la simulación de los actos de justicia confirman la crisis ética en México. La experiencia mexicana ofrece características similares a otras naciones.

Inversión y rendición de cuentas son una misma política
La captura de la política de inversión en obra ha provocado grandes daños económicos y sociales: sobrecostos, mala calidad e incluso pérdidas de vidas. En naciones con grandes necesidades, la corrupción profundiza las desigualdades. Por tanto, es necesario modificar la estrategia de inversión pública, la cual debe incorporar mayores mecanismos de rendición de cuentas que permitan prevenir la captura y sancionar significativamente a funcionarios y directivos de las empresas coludidas.
Por su parte, los organismos internacionales tienen la obligación de incorporar la agenda de rendición de cuentas en sus recomendaciones de inversión. No debe eludirse los problemas de captura del Estado, de lo contrario, la inversión en obra está destinada a enriquecer indebidamente a empresarios y empresas del sector privado. Las recomendaciones son pertinentes para economías teóricas que han resuelto el problema ético del estado, pero en la práctica la corrupción y la impunidad generan graves daños sociales.
En términos generales, se requiere que los gobiernos publiciten información, ello de manera coherente, sin limitaciones y de acceso pública para que sociedad civil, organismos interesados y las propias dependencias de gobierno tengan la oportunidad de valorar el desempeño gubernamental y las empresas privadas, pues ambos deben responder sobre cómo usan los recursos públicos. A partir de construir instituciones fiables y responsables, sujetas al escrutinio, se podrá concebir que la inversión se convierta en un instrumentos para impulsar la dinámica económica.
La inversión, transparencia y rendición de cuentas no son políticas independientes con objetivos contrapuestos. La política de inversión debe orientarse a la resolución de problemas públicos de forma eficiente, transparente y responsable. De lo contrario, la captura del Estado y sus recursos continuará expandiéndose sin control. En este sentido, tanto gobierno y empresas deben someterse al escrutinio.

 

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[*] Luis Augusto Chávez Maza. Profesor catedrático en la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México.

[*] Fortunato Cuamatzin Bonilla. Profesor catedrático en la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México.

[*] Eudoxio Morales Flores. Profesor catedrático en la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México.


 
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